Progetto di Legge
“Fusione dei Comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino”
Di iniziativa dei Consiglieri
Mario Barboni Raffaele Straniero
Jacopo Scandella Corrado Tomasi
Roberto Bruni Sara Valmaggi
Angelo Capelli Giuseppe Villani
Alessandro Sorte Elisabetta Fatuzzo
Dario Violi Andrea Fiasconaro
Alessandro Alfieri
Agostino Alloni
Laura Barzaghi
Carlo Borghetti
Enrico Brambilla
Marco Carra
Massimo D’Avolio
Luca Gaffuri
Gian Antonio Girelli
Fabio Pizzul
Onorio Rosati
Relazione
INTRODUZIONE. LA CONSULTA PER LA FUSIONE
Il presente progetto di fusione dei comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino è stato redatto dalla Consulta istituita dal Consiglio dell’Unione Media Val Cavallina con deliberazione n. 9 in data 12.08.2013 e “finalizzata ad approfondire lo studio di fattibilità relativo alla verifica della sussistenza delle condizioni per realizzare la fusione dei comuni aderenti all’Unione in un unico comune, ai sensi dell’art. 38 comma 6 del Decreto Legislativo 267/2000 – Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali – e dell’art. 22 dello Statuto dell’Unione Media Val Cavallina”. La Consulta è stata quindi nominata dalla Giunta dell’Unione e la sua composizione è stata stabilita in n. 9 consiglieri così distinti:
il presidente dell’Unione
due consiglieri sindaci dei comuni partecipanti all’Unione
un consigliere di maggioranza per ogni comune
un consigliere di minoranza per ogni comune.
In linea con gli orientamenti politici seguiti dallo Stato e dalla Regione Lombardia in questi ultimi anni, indirizzati verso una sempre maggiore “agevolazione dello sviluppo volontario di forme avanzate di integrazione fra amministrazioni comunali”, l’Unione Media Val Cavallina ha ritenuto opportuno attivare tutte le procedure amministrative necessarie a valutare la possibile concretizzazione di un processo di fusione dei nostri tre comuni quale logico compimento del percorso di gestione associata dei servizi e delle funzioni iniziato nel 1998.
Riteniamo importante sottolineare il fatto che l’azione amministrativa condotta dall’Unione, diretta verso la costituzione di un comune unico, si è sviluppata contestualmente ad una intensa iniziativa di carattere amministrativo-popolare finalizzata ad una campagna di raccolta firme che si è conclusa con l’adesione all’avvio del processo di fusione di circa il 61% dei cittadini elettori residenti nell’Unione. Questa importante e parallela manifestazione della volontà politica e della volontà popolare, esprime chiaramente quanto, nella popolazione dei nostri comuni, sia maturata nel tempo la consapevolezza della necessità di affrontare in modo serio e deciso la possibilità di istituire un comune unico.
I componenti della Consulta:
Massimo Armati – Presidente dell’Unione Media Val Cavallina e Sindaco del comune di Vigano San Martino
Ivan Beluzzi – Sindaco del comune di Luzzana
Stefano Vavassori – consigliere di minoranza del comune di Borgo di Terzo
Massimo Cortesi – consigliere di maggioranza del comune di Vigano San Martino
Massimiliano Meli – consigliere di minoranza del comune di Luzzana
Oscar Mondini – consigliere di minoranza del comune di Vigano San Martino
Matteo Casali – consigliere di maggioranza del comune di Luzzana
La Consulta ha redatto il presente progetto di fusione dei comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino durante i mesi di settembre ed ottobre 2013.
DALL’UNIONE AL COMUNE UNICO
L ‘Unione Media Val Cavallina nasce il 2 febbraio 1998 per volere dei comuni di Borgo di Terzo, Luzzana, e Vigano San Martino. Fin da subito emerge la necessità di trasferire a questo nuovo ente una rosa di servizi con la prospettiva di arrivare, nell’arco di un decennio, alla fusione dei tre comuni. Fusione allora prevista per legge, come naturale e logica conclusione di un graduale percorso di condivisione della durata di dieci anni. Venendo meno, con le normative successive, l’obbligo della fusione, l’Unione continua il proprio cammino fino ad oggi trasferendo nella propria pianta organica tutto il personale dei tre comuni e attivando ben 27 funzioni e servizi in modo associato, tra i quali in quest’ultimo periodo anche l’ufficio unico di anagrafe e stato civile.
La maggioranza degli amministratori e dei cittadini dei tre comuni intendono attivare l’iter del processo della fusione per la formazione di un comune unico, che prevede anche la partecipazione popolare attraverso l’indizione di un referendum di tipo consultivo, a seguito di alcune importanti considerazioni in merito alle opportunità e alle possibilità che tale sviluppo potrà consentire.
Il venir meno delle risorse necessarie per l’espletamento dei servizi, dovuto ad una congiuntura fortemente negativa dell’economia italiana, inducono a pensare che la fusione sia la miglior soluzione per mantenere livelli di servizi adeguati per la popolazione, evitando di esercitare un continuo aumento della pressione fiscale locale per sopperire alla riduzione dei trasferimenti da parte dello stato.
Molti servizi importanti per gli abitanti dei tre comuni già oggi sono distribuiti sul territorio degli stessi, senza per questo generare particolari problematiche: posta, farmacia, scuole e banche a Borgo di Terzo; piazzola ecologica, scuola materna e campo di calcio a 11 a Vigano San Martino; museo, biblioteca, direzione scolastica a Luzzana. Conforta il fatto che i nostri comuni collaborano da ben 15 anni, attraverso l’Unione Media Val Cavallina, e la loro fusione non potrebbe che apportare numerose economie di scala tramite l’esclusiva concentrazione di tutti gli sforzi del personale impiegato verso un solo ente e l’accentramento di tutti gli uffici in un unico edificio, ovvero l’attuale sede dell’Unione sita a Borgo di Terzo. Quest’ultima, infatti, per centralità rispetto al territorio, per visibilità e per dotazione di spazi, appare come il luogo più idoneo per ospitare tutti gli uffici del comune unico. Questo sarebbe possibile solo a seguito di un intervento di ristrutturazione e adeguamento della struttura stessa che dispone al suo interno di un grande spazio, rappresentato da un vecchio cinema in disuso, attualmente utilizzato solo come magazzino.
La popolazione dei comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino risulta facilitata nella scelta del comune unico proprio perché oggi tutti i cittadini si rivolgono già all’Unione per i servizi rivolti alla persona e per i servizi legati alla scuola, all’ufficio tecnico, ai tributi, alla vigilanza, ecc..
I tre comuni, che oggi trasferiscono in parte corrente la maggior quantità delle proprie entrate all’Unione per la gestione delle funzioni associate, si trovano in estrema difficoltà poiché le risorse a disposizione risultano ormai insufficienti per il mantenimento delle stesse funzioni e i continui aumenti della tassazione locale, ormai al limite consentito dalla legge, non producono miglioramenti della situazione. Al tempo stesso le richieste di intervento nell’ambito dei servizi sociali sono in continua crescita e prossime alla soglia dell’insostenibilità finanziaria.
Un unico ente, un’unica amministrazione, minori spese per la politica, accentramento ed ottimizzazione del personale, riduzione degli sprechi, nuove economie di scala. Riteniamo che questa sia l’unica strada percorribile per tutti i cittadini che afferiscono a questo ente. Riteniamo che questa sia una scelta di grande responsabilità nei confronti della popolazione di oggi, ma soprattutto nei confronti dei nostri giovani, in virtù di un futuro migliore, un futuro in cui il nuovo comune unico sia in grado di fornire servizi e strutture capaci di stare al passo con i tempi in una società in continua evoluzione e in continua trasformazione.
I VANTAGGI E LE OPPORTUNITA’
La confluenza degli attuali comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino in un nuovo comune unico, e la conseguente soppressione dell’ente Unione Media Val Cavallina, comporterebbe una serie di significativi vantaggi sia dal punto di vista amministrativo-gestionale che sul piano economico-finanziario, strettamente correlati tra loro:
- un migliore utilizzo delle risorse a disposizione
- un miglioramento della qualità delle prestazioni di servizio, grazie all’attivazione di un processo di qualificazione e specializzazione del personale del nuovo comune, che favorirebbe nel contempo maggiori capacità di assorbimento della mancata copertura del turn over
- maggiori economie di scala
- una semplificazione ed una maggiore snellezza delle procedure amministrative determinate dall’assenza di più enti paralleli o sovrapposti
- una considerevole riduzione degli atti amministrativi (redazione di un solo bilancio anziché quattro, redazione di un solo Piano triennale delle Opere Pubbliche anziché quattro, …)
- una notevole semplificazione nell’esercizio delle funzioni amministrative (un solo protocollo anziché quattro, un solo censimento, una sola gestione dell’anagrafe, un solo registro di stato civile, un solo archivio, una sola gestione dell’elettorale, una sola gestione statistiche anziché tre)
- una semplificazione della gestione delle pratiche edilizie e degli appalti pubblici, l’unificazione di tariffe e regolamenti
- una semplificazione della gestione tributaria
- una maggiore rapidità decisionale da parte degli organi di governo del comune, non più sottoposti a “giochi di parte”, ma investiti di una chiara e diretta responsabilità sulle azioni compiute
- una significativa riduzione, nell’ordine del 50%, delle indennità di carica spettanti a sindaci ed assessori, prodotta dalla diminuzione del numero di amministratori presenti sul territorio
- una riduzione delle spese di rappresentanza
- una riduzione dei conti correnti (da 8 a 2) e dei conti di tesoreria (da 4 a 1) gestiti attualmente
- una riduzione delle indennità del revisore dei conti
- una riduzione delle indennità del segretario comunale
- una riduzione delle spese della gestione informatica (siti internet, licenze software, …)
Tutto questo non può che tradursi in un contenimento delle spese, una più efficace gestione delle risorse umane ed un miglioramento complessivo dell’efficienza della struttura pubblica con effetti positivi sui servizi erogati alla cittadinanza.
LA STORIA. COMUNI, UNIONI E FUSIONI
INQUADRAMENTO STORICO
Il comune nacque nel Medioevo, a seguito del decentramento del potere monarchico, e con esso si svilupparono istituzioni rette da quella classe che costituiva il fulcro della società: la borghesia. Questi nuovi enti detenevano il potere legislativo ed il diritto di battere moneta. Successivamente, con la nascita delle signorie, il loro potere regio venne meno e di conseguenza queste istituzioni dovettero abbandonare l’ambito legislativo per dedicarsi al campo amministrativo ed esecutivo.
Nel periodo napoleonico si iniziò a parlare di potere locale, dove il potere amministrativo era dominante. La figura principale era rappresentata dal Sindaco, mentre il potere giuridico era affidato ad un Prefetto che operava nel dipartimento assegnatogli attraverso la collaborazione del consiglio generale del dipartimento e del consiglio di prefettura.
Nel 1848 il Decreto 7 ottobre diede disposizioni di organizzare il territorio secondo tre livelli di controllo: Divisioni, Province e Comuni, governati da organi collegiali e monocratici.
Nel 1865, a pochi anni dalla nascita del Regno d’Italia, si assistette all’entrata in vigore di una nuova normativa, la Legge 2248 allegato A, nel cui contesto risultavano ancora protagonisti il Sindaco ed il Prefetto. Il primo rappresentava il Paese e si trovava all’ultimo posto della competenza amministrativa, il secondo invece si collocava a pieno titolo nell’amministrazione statale dato che aveva la piena fiducia del Ministro dell’Interno.
Successivamente, nel 1888, fu istituita la Giunta Provinciale Amministrativa, presieduta dal Prefetto, con il compito di contrastare le aperture dei comuni in senso autonomistico. Nel 1903, sempre nel tentativo di disinnescare il pericolo autonomista, Giolitti, affidando i servizi di pubblico interesse all’amministrazione locale, fece si che le deliberazioni di municipalizzazione dovessero essere approvate dalla Giunta Provinciale Amministrativa con il consenso del Prefetto, trasmesse al Ministero dell’Interno e quindi confermate tramite referendum popolare. Per garantire l’integrità dell’Italia, queste amministrazioni erano considerate dei veri e propri “enti autarchici”, organi di amministrazione indiretta dello stato assoggettati ai più rigidi controlli, di legittimità e di merito.
Durante il periodo fascista, la legislazione dello stato divenne sempre più accentuata a spese di quella degli enti locali, fino a sopprimerne ulteriormente l’autonomia. I comuni e le province vennero così sottoposti alla vigilanza dei poteri centrali, di fatto lo Stato, senza alcuna possibilità di consultare il popolo.
A seguito di vari interventi normativi le libertà democratiche si ridussero: le funzioni amministrative e legislative furono affidate ad un Governatore e ad un Vicegovernatore, nominati con decreto reale e coadiuvati da una consulta composta da 12 membri, su proposta del Ministero dell’Interno. A capo dell’amministrazione vi era il podestà, eletto dal Re, al quale venivano affidate tutte le funzioni che un tempo appartenevano al Sindaco, alla Giunta e al Consiglio. Un ulteriore ritorno al passato, quando i poteri venivano concentrati nelle mani di una sola persona e il parere del popolo non era tenuto in considerazione. Il podestà, nominato con regio decreto, rimaneva in carica per cinque anni e veniva affiancato da una consulta municipale, composta da un numero di consultori non inferiore a sei, nominati con decreto prefettizio e su designazione degli enti economici, dei sindacati e delle associazioni locali. Alla consulta spettavano funzioni consultive su tutte le materie che le venivano sottoposte dal podestà e su altre indicate dalla stessa legge. Il sistema podestarile fu esteso a tutti i comuni; il podestà fu poi affiancato da due vice-podestà nominati dal Ministro dell’Interno.
In questo contesto venne inserita anche la figura del Segretario comunale.
Nel 1927 vennero soppressi circa 2.000 comuni, a dimostrazione del fatto che anche in quel periodo il governo percepiva il problema dell’eccessiva frammentazione amministrativa del territorio, suddiviso in unità di esigue dimensioni, i cosiddetti comuni polvere.
Con la nascita della Repubblica, acquisiscono di nuovo potere gli enti locali, che ne costituiscono un elemento fondamentale.
L’articolo 5 della Costituzione italiana evidenzia che “la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali.”
L’articolo 114 della Costituzione italiana sancisce che “la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”.
Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane sono enti ai quali viene riconosciuta l’autonomia, ovvero:
la potestà di amministrare gli interessi che sono loro propri in una sfera di libertà;
la ripartizione di compiti tra Stato ed enti locali, ai quali vengono attribuiti sufficienti mezzi finanziari per svolgere al meglio le funzioni di loro competenza.
I primi anni del periodo repubblicano si caratterizzano per il contrasto tra la normativa costituzionale sulle autonomie regionali e locali e quella istituita nel periodo fascista.
Negli anni sessanta vengono poste le basi del governo regionale, fino ad arrivare agli anni novanta, durante i quali i legislatori nazionali e regionali hanno inciso in modo diretto riguardo ai rapporti e alle competenze tra i vari enti: Comuni, Province, Regioni e Stato centrale.
Si assiste in questi quarant’anni ad un sostanziale sviluppo delle autonomie locali.
La Legge 8 giugno 1990 n. 142 riprende i dettami contenuti nella Carta Europea dell’Autonomia Locale firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1989 e recepita dall’ordinamento italiano con Legge del 30 dicembre 1989, affermando all’art. 3 il diritto all’autonomia locale, che consiste nella capacità effettiva per le collettività locali di regolamentare ed amministrare nell’ambito della legge, sotto la loro responsabilità e a favore della popolazione, una parte importante di affari pubblici.
Alcuni punti rilevanti della Legge n. 142/1990 sono:
l’incentivazione dei processi di fusione tra comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, anche attraverso la formula dell’Unione, quale tappa intermedia per raggiungere la fusione;
lo sviluppo delle forme di associazione e collaborazione tra Comuni attraverso le convenzioni, i consorzi, le unioni e gli accordi di programma;
la nuova disciplina delle Comunità Montane.
Tale legge viene successivamente rinforzata con la cosiddetta riforma Bassanini che introduce il principio di sussidiarietà.
Nel 1993 viene introdotta l’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia.
Con la Legge 30 aprile 1999 n. 120, il legislatore interviene modificando il tessuto normativo della legge elettorale in quei punti considerati inadeguati allo scopo di produrre una maggiore stabilità ed una maggiore durata dei governi locali.
CENNI STORICI DEI COMUNI DI BORGO DI TERZO, LUZZANA E VIGANO SAN MARTINO
I comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino sorgono nella media Val Cavallina, la loro nascita risale al medioevo e già in quel periodo storico subirono vari processi di unificazione.
1331 – Lo statuto di Bergamo risalente al 1331, che riprende il precedente statuto duecentesco del quale ci è pervenuta solamente una parziale stesura, al paragrafo LX impone la unificazione di:
Comune de Tercio
Comune burgi de Tercio
Comune de Berzio
Comune de Graono (evidentemente si tratta di Grone)
Comune de Vigano
Uniantur
Questa Unione dura poco tempo, perché già nella revisione statutaria del 1333 si torna alla precedente situazione di autonomia (Statuto, 70).
1798 – il comune di Luzzana viene unito ad Entratico tramite la Legge per l’Organizzazione del Dipartimento del Serio e riacquista la propria autonomia nel giugno del 1805 a seguito dell’emanazione della Legge Comparto territoriale del Regno.
1809 – i comuni di Borgo di Terzo, Luzzana, Berzo, Grone, Entratico e Vigano vengono aggregati attraverso il Prospetto per la concentrazione dei Comuni. Nel febbraio del 1816, con la prima riorganizzazione amministrativa attuata dal governo austriaco (Compartimento territoriale della Lombardia da attuarsi col 1° maggio 1816) gli stessi si costituiscono nuovamente in comuni autonomi.
1862 – Quasi certamente vi fu un tentativo di unificazione degli stessi comuni all’inizio del Regno d’Italia, ma anche questo durò poco.
1928 – Per disposizione del governo fascista fu imposta l’unificazione dei quattro comuni di Borgo di Terzo, Vigano San Martino, Grone e Berzo San Fermo, con il nome di Borgounito. Nello stesso anno il comune di Luzzana venne annesso al comune di Entratico. Le motivazioni generali del Governo furono, di solito, richiamate e applicate alle realtà locali dalle delibere dei podestà, con le quali si approvavano le fusioni. Nel 1947, dopo la caduta del regime fascista, una buona parte dei comuni precedentemente accorpati riacquista la propria autonomia.
1998 – il 2 febbraio, secondo quanto disposto dalla Legge 8 giugno 1990 n. 142 – Ordinamento delle autonomie locali – i comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino costituiscono l’Unione Media Val Cavallina per la gestione associata dei servizi erogati e delle funzioni amministrative.
IL PAESAGGIO
Il territorio dei tre comuni risulta compreso nell’ambito geografico delle Valli Bergamasche, all’interno dell’unità tipologica della fascia collinare e, solo in minima parte, ricadente nella fascia prealpina. Esso appartiene alla categoria del paesaggio delle colline pedemontane e degli sbocchi vallivi ed alla categoria del paesaggio delle valli prealpine (sezioni intermedie).
Ad integrazione dell’apparato descrittivo del territorio per fasce tipologiche di paesaggio, nell’ambito dello studio di settore relativo alla valenza paesistica del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, si è proceduto a suddividere il territorio provinciale in sotto-ambiti corrispondenti a contesti significativi relativamente all’aspetto paesistico, denominati “unità di paesaggio”. I Comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino, in particolare, appartengono all’unità relativa alla Val Cavallina. L’unità ambientale di paesaggio appartiene al paesaggio delle valli prealpine e collinari; l’asta fluviale del fiume Cherio costituisce l’asse dell’unità territoriale. Il paesaggio è variamente articolato in relazione alla notevole complessità morfologica. Il fondovalle pianeggiante è stretto e costituito dai depositi alluvionali del fiume; sulle prime pendici si sono stabiliti gli insediamenti più antichi. A queste quote sui pendii più dolci e ben esposti prevalgono le colture. Nelle fasce più elevate e sui pendii con esposizione meno favorevole alla presenza dell’uomo prevale il bosco fino al crinale e alle sommità, dove sono presenti prati-pascoli aperti. I nuclei storici si trovano a quote sopraelevate rispetto alla piana del fiume Cherio, ad eccezione di Borgo di Terzo, insediato ai lati dell’antico tracciato stradale di fondovalle. Lo sviluppo insediativo più recente è spostato sull’asse della strada statale che corre parallelamente al Cherio stesso. Infine la struttura paesistica risulta alterata dal disordine insediativo di tipo produttivo nelle aree comprese tra la strada statale e il fiume Cherio, a valle di Casazza, con qualche rintracciabile presenza di degrado per abbandono e per la presenza di cave a nord del lago di Gaiano. I Comuni dell’Unione presentano un’eterogeneità di connotazioni ambientali: partendo dall’argine orientale superiore, il paesaggio alterna a connotazioni antropiche diffuse, un ambiente montano e collinare, debolmente antropizzato, di relazione con gli insediamenti di versante e di fondovalle: pascoli montani e versanti boscati con interposte aree prative, edificazione scarsa, sentieri e strade. Il versante montano risulta caratterizzato dai boschi del piano montano diffusi con praterie e cespuglieti anche con affioramenti litoidi; la parte centrale del territorio comunale è caratterizzata da un paesaggio antropizzato di relazione con gli insediamenti di versante e fondovalle: ambiti con presenza diffusa di elementi e strutture edilizie di preminente valore storico-culturale.
CONTESTO DI RIFERIMENTO. TERRITORIO E CARATTERI GENERALI
DATI RELATIVI AI COMUNI ADERENTI ALLA GESTIONE ASSOCIATA
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INQUADRAMENTO DEL TERRITORIO E AMBITO TERRITORIALE DI RIFERIMENTO
I comuni dell’Unione Media Val Cavallina sono inseriti nella Zona Omogenea n. 8. Si tratta di comuni interamente montani attualmente collocati nell’area della Comunità Montana dei Laghi Bergamaschi.
DESCRIZIONE DEL CONTESTO DI RIFERIMENTO E DELLE SPECIFICITÀ TERRITORIALI
I comuni associati all’Unione Media Val Cavallina sono Luzzana, Borgo di Terzo e Vigano San Martino e si trovano all’estremità meridionale del comprensorio della ex Comunità Montana Valle Cavallina in provincia di Bergamo, sul fianco destro della valle del Cherio. I nuclei abitati principali si sviluppano sul fondovalle e sui versanti terrazzati ad esso prossimi, a quote altimetriche comprese tra i 270 metri s.l.m. di Luzzana e i 370 metri s.l.m. del centro storico di Vigano San Martino. Un’antica e tipica edificazione rurale sparsa sui verdi pendii vallivi resiste ancora quasi intatta all’aggressione del cemento e caratterizza il territorio fino sui cinquecento metri d’altezza.
Il territorio è intersecato da due valli principali, il cui decorso è quasi ortogonale a quello del Cherio che in questo tratto scorre da NE verso SO: la valle Closale, che individua parte del confine tra Borgo di Terzo (sponda destra) e Vigano San Martino (sponda sinistra), e la valle del Bragazzo (o valle dell’acqua), quasi tutta nel territorio di Luzzana e solo in piccola parte in Borgo (crinale monte Pranzà – il Colle).
Il limite settentrionale dei tre comuni è segnato dal crinale del monte Pranzà (m 1.099 s.l.m.), che rappresenta lo spartiacque con la valle del Lujo (Albino) e con il bacino del Drione (Casazza); a SO il crinale del Pizzo Casgnola (m 796 s.l.m.) e la Costa del Colle formano lo spartiacque con la valle Tadone (Trescore Balneario). Il fiume Cherio marca verso SE gran parte del confine con Grone, Berzo San Fermo ed Entratico. Il crinale tra il Bragazzo e il Closale costituisce una specie di spina dorsale che scende dal monte Pranzà, a rendere ancora più articolata e amena la morfologia di quest’area.
Il principale elemento idrografico è quindi rappresentato dal fiume Cherio, nel quale confluiscono i torrenti Closale, Bragazzo e Valzello. Il reticolo del drenaggio superficiale presenta anche solchi minori, ma egualmente importanti poiché tagliano aree insediate, come la valle del Paradiso, che scende dalla contrada Aria di Borgo di Terzo, e quella del Castello di Luzzana.
Oltre al fiume Cherio, i corsi d’acqua che hanno deflusso idrico perenne sono il Bragazzo, il Closale e – solo per un breve tratto – il Drione, tributari di destra del Cherio, come pure il torrentello che confluisce nel Bragazzo presso S. Antonio e che nelle mappe catastali è denominato “valle dell’acqua” (toponimo oggi esteso a tutta la valle del Bragazzo). Luzzana è attraversata anche dalla valle del Castello, Borgo di Terzo dalle valli del Paradiso e di Pesino, Vigano San Martino dal Valzello e da una vallecola minore in località Martina. Borgo di Terzo è solcato anche dai tratti terminali delle valli Bescasolo e Quaglia, tributarie di sinistra del Cherio. L’unità ambientale di pertinenza presenta paesaggi diversi appartenenti alla fascia prealpina, ed in parte al paesaggio delle colline pedemontane. Si susseguono forme geo-ambientali a partire dal paesaggio fluviale e dei terrazzi che si affacciano sul Cherio, per giungere alle zone collinari e alla cresta montuosa del monte Pranzà, che racchiude in sé alcune peculiarità geologiche e naturalistiche di alto pregio, tutte meritevoli di attenta considerazione, conservazione e valorizzazione, come ad esempio la valle del Bragazzo con le belle marmitte dei giganti, le piccole cascate di travertino e le numerose sorgenti. Notevole ricchezza storico-paesistica è rappresentata dai centri storici di Luzzana e di Vigano San Martino “arroccati” sui pendii terrazzati, un tempo circondati da frutteti, vigneti e campi coltivati; dal centro storico di Borgo, sorto sul fondovalle come polo produttivo e snodo commerciale; dal monastero di Terzo con l’antico nucleo rurale annesso e la chiesetta della Madonna del Fiore con il vicino vigneto.
Essendo la valle una frequentata via di transito per chi, dalla Val Camonica, voleva raggiungere la pianura padana, un carattere comune dei nuclei abitati è quello di essersi formati attorno ad elementi fortificati articolandosi in forma lineare, come Luzzana, o raggruppati, come Vigano San Martino. Borgo di Terzo ha visto i primi insediamenti sull’altura di Terzo, dove si succedettero tre monasteri benedettini femminili; lungo la via di fondovalle prese corpo nel seicento il Borgo che ebbe importanza per gli impianti industriali. I nuclei storici di questa zona si trovano a quote sopraelevate rispetto alla piana alluvionale del Cherio, tranne quello di Borgo di Terzo insediato ai lati dell’antico tracciato stradale di fondovalle.
Negli ultimi decenni si è manifestata una rapida intensificazione del processo di urbanizzazione sul fondo valle lungo la direttrice della S.S. n. 42 del Tonale e della Mendola, ove sono attestati anche alcuni insediamenti produttivi e commerciali. Lo sviluppo insediativo più recente si è quindi molto spostato sull’asse della strada statale creando un asse urbano con poche soluzioni di continuità. Sviluppi insediativi frammisti si sono avuti a ridosso dei centri originari, talvolta riducendo la loro identità paesistica che ancora è fondamentale e rappresenta il “valore aggiunto” di questo ambito territoriale.
Il percorso di fondovalle consente in effetti la percezione del sistema ambientale della valle stessa, anche se talvolta interrotta dagli insediamenti a destinazione produttiva. L’interessante sistema insediativo storico, stanti tali sviluppi più recenti ed il peso del traffico lungo la strada, non viene percepito ed anzi prevale l’immagine di una conurbazione lineare. Solo dai versanti, accessibili episodicamente e privi di percorsi organici a collegamento degli insediamenti originari, la percezione citata diviene possibile.
Generalizzando, le attività economiche sono costituite principalmente da microimprese del settore manifatturiero; molto più modesta è la terziarizzazione. Il settore turistico è quasi assente ma il territorio offre opportunità per un suo sviluppo.
Dal punto di vista delle norme incidenti sulla pianificazione urbanistica, larga parte del territorio è soggetta a vincoli idrogeologici, paesistici e di tutela dei corsi d’acqua nonché a limitazioni per la conservazione dei vari nuclei storici.
Esistono altresì aree di dissesto distribuite nei tre comuni complessivamente in :
attive 0,189 Kmq
quiescenti 0,408 Kmq
stabilizzate 0,447 Kmq
ATTIVITA’ PRODUTTIVE E SERVIZI DISTRIBUITI SUL TERRITORIO
Dei tre comuni oggetto di fusione, Borgo di Terzo ha sempre rivestito il ruolo di accentratore di servizi, sia per la sua posizione baricentrica rispetto agli altri due comuni, sia per la sua inclinazione storica, laddove la sua posizione sulla principale via di comunicazione tra Bergamo e la Valle Camonica lo ha visto fertile per tutto il novecento alla nascita di attività commerciali ed artigianali. Oggi la situazione è ben diversa, con i servizi, quali banche, poste e farmacia che sono rimasti principalmente a Borgo di Terzo, mentre le attività commerciali ed artigianali si sono ridistribuite in modo abbastanza omogeneo anche su Luzzana e Vigano San Martino seguendo in questo loro sviluppo la direttrice della S.S. 42 che collega i tre territori comunali.
Una tappa analitica molto importante nella costruzione di uno studio di fattibilità per la fusione dei comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino, che assieme costituiscono l’Unione dei Comuni della Media Valle Cavallina, è l’analisi e la descrizione del contesto demografico che aiuti a realizzare il quadro generale del contesto in oggetto.
Scopo della tappa è capire quali difficoltà comporta la fusione di tre comunità, come la coesione sociale venga messa a rischio da tale azione. I dati a nostra disposizione dimostrano come, in questo caso, il rischio sia limitato visto che tutte le comunità hanno vissuto un implemento della popolazione dovuto sia alle nuove nascite sia al fatto che il saldo immigrazione/emigrazione è fortemente positivo in particolare per l’arrivo di cittadini stranieri. Dunque si è all’interno di comunità in continuo cambiamento e che, specie per le nuove generazioni, vede già esistere dei punti comuni tra le tre entità: la scuola materna statale di Vigano San Martino e la scuola materna privata di Borgo di Terzo, le scuole primarie per tutti a Borgo di Terzo così come le secondarie di primo grado. Inoltre anche alcuni percorsi extrascolastici sono comuni come il centro ricreativo estivo o le esperienze sportive. Le tabelle inserite danno anche il senso di come le realtà siano vicine ed omogenee sia per numero di abitanti che per indicatori demografici. Come si evince dalla tabella 1 i tre comuni demograficamente sono piuttosto omogenei ed inoltre con una contiguità territoriale che ne favorisce la contaminazione.
Un altro dato che accomuna le tre realtà è rappresentato dalla costante crescita demografica (tabella 2), seppure con alcune differenze significative tra il comune di Vigano San Martino (29,96%) e Borgo di Terzo (16,9%). Una crescita demografica dovuta anche all’incremento dei cittadini stranieri nelle tre comunità che ha visto una crescita complessiva del 131,31% (tabella 3). Addirittura per i comuni di Luzzana e Vigano San Martino la crescita è stata di oltre il 200% contro il 51,33% di Borgo di Terzo.
Da notare che, rispetto alla popolazione attuale, i cittadini immigrati rappresentano oggi il 13,77% della popolazione complessiva mentre nel 2004 questa percentuale era quasi la metà (7,37%). Vigano San Martino e Borgo di Terzo hanno una presenza di cittadini immigrati quasi simile, rispettivamente del 15,57% e del 15,25%. Luzzana invece ha una percentuale di cittadini immigrati pari al 9,39%. Nel 2004 i corrispondenti valori erano il 10,60% per Borgo di Terzo, il 5,81% per Vigano San Martino e il 2,96% per Luzzana. Ovviamente è interessante anche osservare come l’attuale crisi economica abbia comportato un rallentamento del fenomeno negli ultimi anni, anzi, nel 2012 il dato è di una riduzione della componente straniera di 14 unità rispetto al 2011 (472 cittadini stranieri per un valore medio del 14,20%).
Per quanto riguarda la struttura della popolazione vi è una forte somiglianza tra i tre comuni soprattutto nella fascia compresa tra i 15 e i 64 anni: a Borgo di Terzo questa fascia rappresenta il 65,6%, a Vigano San Martino il 65,3% e a Luzzana il 65,1%. Il comune nel quale si registra il più alto livello di anzianità, determinato dalla fascia da 65 anni e oltre, è quello di Luzzana con un 19,1%, seguito da Borgo di Terzo con un 17,7% e infine da Vigano San Martino con un 17%. I dati che si riferiscono alla fascia più giovane (0-14 anni) sono invece invertiti: Vigano San Martino con un 17,7% della popolazione, Borgo di Terzo con un 16,8% e Luzzana con un 15,8%. Rispetto ai dati nazionali la fascia intermedia è simile (65,2%), mentre sono peggiori i dati per la fascia giovanile (20,8% su livello nazionale) e quella oltre i 65 anni (14%).
La tabella 4 riporta un dato sicuramente interessante. Se la popolazione media nel suo insieme vede un leggerissimo invecchiamento, in controtendenza sono invece due comuni su tre (in maniera maggiore, quasi un anno, Vigano San Martino e quasi impercettibilmente Luzzana). Il comune di Borgo di Terzo, che vede crescere la sua età media, rimane comunque la comunità più giovane delle tre. In generale l’età media è fortemente migliore rispetto a quella nazionale (43,3 anni).
Ad unire la struttura della popolazione e la tabella dell’età media vi è l’indice di vecchiaia che rappresenta il grado di invecchiamento di una popolazione. I dati sono positivi per Vigano San Martino che passa da una situazione di 126,6 anziani (persone oltre i 65 anni) ogni 100 giovani (fascia 0-14 anni) del 2002 all’attuale 103,8 anziani ogni 100 giovani; bene anche Luzzana che passa dai 112,2 ogni 100 agli attuali 82,9 anziani ogni 100 giovani. In peggioramento, ma con un dato sempre positivo, Borgo di Terzo che passa da 88,8 anziani ogni 100 giovani agli attuali 94,8 anziani ogni 100 giovani. L’indice di vecchiaia dei tre comuni è fortemente positivo rispetto al dato nazionale che vede 148,6 anziani ogni 100 giovani.
L’indice di dipendenza strutturale, che rappresenta il carico sociale ed economico della popolazione non attiva (0-14 anni e 65 anni ed oltre) su quella attiva (15-64 anni) è simile a quello nazionale che vede 53,5 individui a carico ogni 100 che lavorano. Per Luzzana questo dato è di 53,6 persone ogni 100 lavoratori, per Vigano San Martino 53,1 ogni 100 e per Borgo di Terzo 52,5 ogni 100.
Uno dei dati poco omogenei tra le tre realtà è l’indice di ricambio della popolazione attiva che rappresenta il rapporto percentuale tra la fascia di popolazione che sta per andare in pensione (55-64 anni) e quella che sta per entrare nel mondo del lavoro (15-24 anni). La popolazione attiva è tanto più giovane quanto più l’indicatore è minore di 100. Il dato è fortemente negativo per Luzzana (262,5) e comunque anche per Vigano San Martino (117,8) seppure in questo caso inferiore alla media nazionale (129,8). Molto meglio Borgo di Terzo con un dato del 67,6 in un trend di miglioramento dal 2002 ad oggi.
Nettamente meglio del dato nazionale è l’indice di natalità (numero di nati ogni 1.000 abitanti) per tutte e tre le comunità che, in corrispondenza anche degli altri dati, vede un netto trend positivo sia rispetto all’indice nazionale che rispetto ai dati del 2002 (tabella 5) per Vigano San Martino e Luzzana. Meglio rispetto ai dati nazionali Borgo di Terzo, ma con trend in peggioramento rispetto al 2002.
E se la comunità è in controtendenza positiva rispetto alla natalità lo stesso vale per l’indice di mortalità (numero di morti ogni 1.000 abitanti). A fronte di una media nazionale di 10,3 morti ogni 1.000 abitanti, a Luzzana si registra un dato analogo (10 morti ogni 1.000 ab.) mentre a Vigano San Martino (7,1 morti ogni 1.000 ab.) e soprattutto a Borgo di Terzo (4,5 morti ogni 1.000 ab.) il dato è più favorevole.
In estrema sintesi abbiamo tre comunità in crescita demografica, anche grazie all’arrivo di cittadini stranieri, ma anche ad un buon indice di natalità e mortalità, con un età media molto bassa e con un indice di invecchiamento che permette di programmare con (non troppa) tranquillità il futuro.
[Tutti i dati riportati in questo paragrafo sono dati ISTAT]
PREMESSA
Il territorio dell’Ambito dei servizi sociali è costituito da 20 Comuni.
Berzo San Fermo
Bianzano
Borgo di Terzo
Carobbio degli Angeli
Casazza
Cenate Sopra
Cenate Sotto
Endine Gaiano
Entratico
Gaverina Terme
Gorlago
Grone
Luzzana
Monasterolo del Castello
Ranzanico
San Paolo d’Argon
Spinone al Lago
Trescore Balneario
Vigano San Martino
Zandobbio
E’ in questo contesto che si sviluppano i servizi sociali della rete integrata della Val Cavallina di cui i tre comuni interessati alla fusione fanno parte. La Val Cavallina in buona parte inizia a risentire della crisi in atto, (basti pensare che a livello di segretariato sociale le cartelle individuali aperte nel periodo 2005-2006 per tutti e tre i comuni non arrivavano a 30, mentre nel 2012-2013 si è raggiunta la quota di 80), e alcuni indicatori ci chiedono di promuovere una rete sociale in grado di contrastare la vulnerabilità crescente.
Anche i comuni all’interno del nostro ambito territoriale vivono il rischio di molte forme di disagio:
un diffuso bisogno e una contemporanea carenza di relazioni umane significative;
forme di violenza strisciante o palese all’interno della famiglia e dei gruppi sociali;
presenza di microcriminalità, degrado del territorio, forme estreme di offesa alla dignità della persona;
crescita quantitativa dei poveri ed estensione di nuove tipologie di disagio, esclusione sociale, emarginazione e devianza;
l’affermarsi di una marginalità che rischia di divenire strutturale per mancanza cronica di lavoro, perdita del senso della vita e/o di relazioni significative.
Per questo le parole chiave nella programmazione a livello di ambito territoriale dovranno essere sempre di più:
potenziamento dei sistemi di ascolto delle fragilità sociali;
consolidamento dei livelli qualitativi e quantitativi che il sistema sociale della Val Cavallina ha raggiunto negli anni e adeguamento all’evoluzione dei bisogni;
innovazione e sperimentazione di risposte sociali in grado di far fronte alle nuove forme di fragilità sociale che si dovranno affrontare nei prossimi periodi;
prevenzione degli stili di vita, individuali, familiari e comunitari, che facilitano l’insorgenza di forme di vulnerabilità sociale.
IL PERCHE’ DELLA GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI SOCIALI
In Val Cavallina la gestione dei servizi sociali in forma associativa è nata principalmente dall’esigenza di:
individuare la scala più conveniente per amministrare le funzioni legate ai servizi sociali, riorganizzandoli su di un’area più vasta che consentisse economie di scala e riduzione dei costi senza comprometterne la qualità;
adottare un modello di organizzazione a rete, che conciliasse i vantaggi del coordinamento con il rispetto delle peculiarità di ciascun ente.
Per il numero ed il peso delle funzioni oggi affidate indistintamente a tutti gli enti, tra cui tutti i servizi di base che devono essere garantiti ai cittadini, i comuni di minore entità demografica soffrono di questa situazione e devono affrontare infinite difficoltà operative nel dare risposte adeguate (scarsità delle risorse finanziarie, umane e strumentali, modesta capacità progettuale e di innovazione, debole potere di negoziazione nei confronti degli altri soggetti pubblici e privati).
I 20 paesi del distretto di ambito Val Cavallina rappresentano una realtà molto variegata ed eterogenea. La maggioranza dei comuni è costituita da enti di ridotta dimensione demografica: il 25% degli enti non raggiunge i 1.000 abitanti, il 30% non supera i 2.000 abitanti ed il 20% non supera i 4.000 abitanti.
LA GESTIONE DEI SERVIZI SOCIALI CON IL COMUNE UNICO
In caso di fusione dei tre comuni in un comune unico, permanendo la delega dei comuni attualmente in essere al Consorzio per la gestione dei servizi sociali in generale e della Tutela Minori in particolare, nulla in sostanza cambierebbe a livello di gestione né per il personale del nuovo ente, né per la cittadinanza.
Nel caso dei servizi sociali e dei servizi scolastici, la realtà dei nostri tre comuni è già consolidata, visto che a partire dal 2004 i servizi sociali vengono gestiti in modo accentrato presso gli uffici dell’Unione Media Val Cavallina con effetti positivi sui servizi erogati alla cittadinanza.
Attualmente l’ufficio Servizi Sociali è localizzato presso l’Unione e si ipotizza che lì potrebbe restare dislocato con la presenza dell’Assistente Sociale del Consorzio per un monte ore pari alla somma delle attuali ore di presenza per i singoli comuni. Peraltro, a seguito della centralizzazione degli uffici anagrafe dei tre comuni presso l’anagrafe di Borgo di Terzo, anche la presenza dell’Assistente Sociale è stata centralizzata. Tale cambiamento pertanto è già avvenuto e con la fusione null’altro verrebbe modificato.
Se la fusione dovesse avvenire, il nuovo comune conterebbe circa 3.400 abitanti, mentre le singole attuali realtà comunali sono al di sotto o di poco al di sopra dei 1.000 abitanti. A livello d’Ambito questo comporterebbe un maggior peso in termini di negoziazione nei confronti degli altri soggetti pubblici seduti ai tavoli di lavoro.
I SERVIZI SCOLASTICI E IL COMUNE UNICO
Anche per quanto riguarda i servizi scolastici si è creato negli anni un polo scolastico con più di 480 alunni, con la presenza di un unico Istituto Comprensivo al quale fanno capo sia tutti gli ordini di scuola esistenti sul nostro territorio a partire dalla scuola dell’infanzia fino alla scuola secondaria di primo grado, sia le scuole primarie dei comuni limitrofi (Grone e Berzo San Fermo).
Sul territorio vi è una scuola dell’infanzia paritaria a Borgo di Terzo per la quale esiste una convenzione con l’Unione Media Val Cavallina che riconosce dei contributi specifici per il sostegno al funzionamento, sia di una scuola dell’infanzia statale a Vigano San Martino, sostenuta per quanto attiene ai progetti con il piano per il diritto allo studio oltre che con la gestione e manutenzione dell’intero edificio scolastico di proprietà del comune stesso. Il sostegno a tutte e due le scuole permette di garantire ai cittadini dei tre paesi libertà di scelta nella scuola da frequentare.
Le altre due scuole statali (primaria e secondaria di primo grado) presenti sul territorio sono ubicate nel comune di Borgo di Terzo e anch’esse sono inserite in edifici di proprietà comunale, nello specifico di proprietà del comune di Bogo di Terzo per la primaria e consortile per la secondaria, comprendente oltre al citato ente, anche i comuni di Vigano San Martino, Grone, Luzzana e Berzo San Fermo.
Tutte le scuole indicate ricevono dei finanziamenti che sono previsti all’interno del piano per il diritto allo studio predisposto dall’Unione Media Val Cavallina stessa.
Tutti i servizi scolastici tra cui la mensa, il trasporto, l’assistenza scolastica agli alunni disabili, il piano per il diritto allo studio, la fornitura gratuita di libri di testo per la scuola primaria e le domande di contributo (dote scuola, buono libri, ecc.) sono gestiti in modo centralizzato dall’ufficio unico dell’Unione.
CONDIZIONI FAVOREVOLI ALLA NASCITA DEL COMUNE UNICO. PUNTI DI FORZA
I piccoli comuni hanno personale “tuttofare”, che ha difficoltà ad affinare la propria professionalità e a garantire tutti i servizi necessari.
Con la creazione di un comune unico di maggiori dimensioni demografiche, sarebbe possibile fare un investimento in tecnologie dell’informazione e della comunicazione, anche attraverso adeguate attrezzature informatiche. Questa è una premessa fondamentale anche per garantire forme di erogazione dei servizi sociali diffusi sul territorio.
Si è partiti dalla gestione associata di pochi servizi, per passare gradatamente a forme associative più stabili e vincolanti anche sul piano istituzionale fino ad arrivare ad una gestione del tutto centralizzata.
Un altro importante vantaggio è rappresentato dalla possibilità di liberare risorse per la possibile attivazione di nuove funzioni e servizi che gli enti di minori dimensioni non sono in grado di garantire.
Dal punto di vista economico il comune unico offrirebbe:
possibile riduzione dei costi nell’erogazione dei singoli servizi
pari o maggiore accessibilità agli incentivi statali e regionali
Dal punto di vista di impatto sull’offerta dei servizi il comune unico offrirebbe:
mantenimento dei servizi attualmente in atto
possibilità di valutare un ampliamento della gamma dei servizi (servizi innovativi)
miglioramento della qualità dei servizi erogati
modalità innovative di erogazione e di risposta ai problemi con potenziamento dei servizi offerti (potenziamento segretariato sociale, tutela minori, sinergie con realtà associative)
Dal punto di vista organizzativo il comune unico potrebbe offrire:
mantenimento della capacità di rappresentare e tutelare gli interessi della comunità nell’ambito del piano di zona
innovazione dei modelli organizzativi adottati
Il personale dei comuni è stato interamente trasferito all’Unione Media Val Cavallina da circa dieci anni, centralizzando in un unico ufficio tutte le attività relative alla gestione amministrativa con il supporto di una società esterna.
La fusione ci permetterebbe di semplificare notevolmente l’attività operativa, evitando di gestire 4 bilanci di previsione, 4 variazioni/assestamenti, 4 bilanci consuntivi, 4 revisori dei conti, 7 conti correnti di cui 4 di tesoreria, giroconti tra bilanci, mandati e reversali su tutti e 4 gli enti, eliminando/riducendo inefficienze e sprechi di tempo per questa gestione. Inoltre, una volta portato a regime il sistema, la fusione ci permetterebbe di risparmiare il costo di un consulente finanziario attraverso l’ottimizzazione delle risorse interne esistenti.
Ad oggi l’Unione Media Val Cavallina gestisce per conto dei tre comuni la TARES, la TOSAP e l’imposta sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni con tariffe uguali in tutti e tre i comuni stessi. Anche i diritti di segreteria sono già stati uniformati.
Inoltre l’Unione svolge anche tutti i servizi a domanda individuale (trasporto scolastico e anziani, mensa, pasti anziani, servizi in ambito sociale quali SAE, SAD, ADI, ecc.) con regolamenti e tariffe già unificate.
Permangono differenze da omogeneizzare per le sole aliquote ed i regolamenti relativi ad IMU e addizionale IRPEF, concessioni cimiteriali ed oneri di urbanizzazione, che con la nascita del nuovo comune dovranno essere unificati.
L’indebitamento del comune unico risultante dalla fusione dei comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino, con il contestuale scioglimento dell’Unione Media Val Cavallina, rimarrà sotto la soglia del 4% e non precluderà pertanto la possibilità di fare eventuali investimenti nei prossimi anni, investimenti che saranno consentiti anche grazie all’esenzione del nuovo comune dal patto di stabilità per un periodo di tre anni.
E’ importante evidenziare che nel 2013 l’Unione Media Val Cavallina avrebbe dovuto ricevere dalla Regione Lombardia un contributo per la gestione delle funzioni associate di 144.000 € ed un contributo di continuità di 20.000 €, dei quali il primo poi ridotto per mancanza di fondi a 127.500 €. Pertanto dal punto di vista finanziario sarebbe auspicabile che il Consiglio Regionale garantisse questo minimo contributo ordinario/straordinario per i prossimi 5 anni.
Auspichiamo che il contributo ordinario possa raggiungere la cifra di 252.000 € all’anno per 5 anni come previsto dall’ex articolo 21 del Regolamento Regionale n. 2 del 27 luglio 2009 al quale aggiungere un contributo straordinario per coprire i costi necessari alla ristrutturazione dell’edifico che dovrebbe ospitare tutti i dipendenti ed i relativi uffici, il cui costo stimato ammonta a circa 650.000 €.
E’ importante inoltre per i comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino contare sulla possibilità di ottenere i contributi statali derivanti dalla fusione come previsto dall’art. 6 del D.M. 318/2000, dal D.M. 289/2004 e dal Decreto 10 ottobre 2012 pubblicato sulla G.U. n. 242 del 16 ottobre 2012. Quest’ultima disposizione tiene conto in particolare della previsione dell’art. 20, commi 1 e 2, del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, il quale prescrive che a partire dalle fusioni realizzate nel 2012, il contributo straordinario ai comuni che danno luogo alla fusione, è commisurato al 20% dei trasferimenti erariali attribuiti per l’anno 2010, nel limite degli stanziamenti finanziari previsti.
Tale contributo viene quindi previsto per dieci anni ma con il limite rappresentato dagli “stanziamenti finanziari previsti” e quindi con il rischio, che negli ultimi anni è apparso sempre più palese, che a fronte dell’eventuale insufficienza dei fondi erariali destinati al finanziamento delle fusioni di comuni, il contributo stesso spettante per la fusione possa essere proporzionalmente ridotto.
Nel 2010 i trasferimenti erariali sono stati pari a 261.000 € per il comune di Luzzana, a 333.000 € per il comune di Borgo di Terzo e a 334.000 € per il comune di Vigano San Martino, per un totale di 928.000 €. Il contributo statale che spetterebbe al comune unico nato dalla fusione, pari al 20% di 928.000 €, è rappresentato quindi da circa 185.000 € all’anno per 10 anni.
Gli edifici a disposizione dei tre comuni continuerebbero a costituire un importante patrimonio al servizio dei cittadini con la possibilità, in caso di unificazione degli uffici (Tecnico, Amministrazione e Anagrafe) di liberare delle strutture che potrebbero essere riutilizzate per altri scopi. L’amministrazione del comune unico dovrà quindi cercare di ottimizzare al meglio l’utilizzo di questi immobili sfruttando tutte le sinergie possibili.
In considerazione del fatto che già oggi tutto il personale operativo presso gli uffici dell’Unione Media Val Cavallina è dipendente dell’Unione stessa e non più dei singoli comuni, con la nascita del nuovo comune unico si dovrà provvedere solamente al trasferimento dell’attuale organico al nuovo ente costituito. Quest’ultimo quindi, a seguito della fusione dei tre comuni e della soppressione dell’Unione, dovrà subentrare all’Unione stessa in tutti i rapporti giuridici da essa costituiti, acquisendo la titolarità della posizione datoriale del rapporto di lavoro dei contratti attualmente in essere. Quindi gli effettivi del nuovo comune unico corrisponderanno esattamente a quelli già presenti presso l’Unione.
Nella seguente tabella è riportato l’elenco del personale dipendente attuale, distinto per tipologia di servizio, categoria e qualifica, con l’indicazione dei costi dello stesso riferiti al 2012.
Il personale dell’Unione Media Val Cavallina, ad oggi costituito da un totale di 10 dipendenti assunti a tempo indeterminato, risulta però insufficiente per consentire la gestione interna di tutti i servizi erogati. Infatti l’Unione si avvale anche di alcune collaborazioni e consulenze esterne in quei settori in cui la carenza di impiegati crea maggiori problemi. In particolare:
il servizio finanziario è integrato con una consulenza esterna da parte di una società di servizi cui è affidata la revisione dei conti;
il servizio di vigilanza è implementato sia tramite una convenzione con il comune di Telgate che garantisce il supporto di un ulteriore agente per 12 ore settimanali, sia tramite due ausiliari del traffico utilizzati durante il periodo scolastico;
il servizio tributi è potenziato attraverso una convenzione con una società esterna che garantisce l’assistenza di un tecnico, per 12 ore settimanali, cui è affidata la gestione dell’I.M.U.
Il costo complessivo del personale, dipendente e non, a carico dell’Unione, ammonta quindi a € 441.383 annui. Tale importo è comunque da considerarsi indicativo, in quanto esso, di anno in anno, è in ogni modo suscettibile di oscillazioni in funzione della variazione di alcuni parametri.
Ad oggi ci sono però anche altri settori che risultano scoperti in termini di personale. Nello specifico:
è assente la figura del messo comunale. Le mansioni di sua competenza sono oggi interamente gestite con difficoltà tramite gli addetti ai Lavori Socialmente Utili. E’ auspicabile che si rimedi quanto prima a questa mancanza con l’assunzione di un operatore che possa svolgere questa funzione;
il servizio territorio andrebbe integrato tramite il supporto di un altro tecnico che affianchi l’ufficio nella gestione dei lavori pubblici;
il servizio di vigilanza andrebbe ulteriormente incrementato stipulando eventualmente convenzioni con i comuni limitrofi.
L’attuale funzionamento degli uffici, che fanno capo totalmente all’Unione Media Val Cavallina, presenta inoltre alcune inefficienze e sprechi legati principalmente ad elementi di tipo organizzativo:
non esiste un idoneo ufficio di segreteria presso l’Unione e neppure un protocollo unico. Ogni comune ha un proprio protocollo così come l’ufficio tecnico. Questo comporta ovviamente una maggiore difficoltà di gestione della documentazione, tempi più lunghi nell’espletamento delle pratiche e maggiori margini di errore. A questi inconvenienti si potrebbe porre rimedio istituendo un unico ufficio di segreteria per tutto il territorio, con una sola persona che protocolla e smista tutta la documentazione agli uffici di competenza;
la modulistica non è completamente uniformata e in alcuni ambiti ogni comune utilizza ancora propri modelli. La standardizzazione di tutta la modulistica favorirebbe sicuramente il processo di semplificazione e snellimento dei procedimenti amministrativi;
la dislocazione degli uffici in parti diverse del territorio (sede dell’Unione a Borgo di Terzo, ufficio tecnico a Vigano San Martino, uffici anagrafe in ciascun comune) contribuisce a rendere più dispendiosa e difficoltosa la quotidiana collaborazione tra i vari uffici che necessariamente devono interagire tra di loro per il corretto svolgimento delle funzioni amministrative. La centralizzazione di tutti gli uffici in un’unica sede porterebbe evidenti vantaggi in termini di ottimizzazione del funzionamento degli uffici stessi con una conseguente riduzione dei tempi burocratici, un miglioramento della produttività del personale ed un aumento della qualità dei servizi erogati. In quest’ottica appare logico individuare l’attuale sede dell’Unione situata a Borgo di Terzo, per centralità rispetto al territorio, per visibilità e per dotazione di spazi, come il luogo deputato per eccellenza, previo adeguamento della struttura, ad ospitare gli uffici del comune unico. Un’unica sede operativa per tutti i servizi diventerebbe un unico centro di riferimento per tutti i cittadini, per gli amministratori e per i dipendenti comunali.
La costituzione di un comune unico con una sola amministrazione permetterebbe sicuramente di migliorare il rapporto di collaborazione tra amministratori e personale dipendente. Quest’ultimo, infatti, non si troverebbe più costretto ad interfacciarsi con gli amministratori di 4 enti, ma con una sola amministrazione, quindi con un solo sindaco ed una sola giunta comunale. Immediati sarebbero gli effetti positivi in termini di organizzazione del lavoro e di operatività degli uffici, di velocizzazione e semplificazione delle procedure amministrative, di esecutività degli indirizzi politico-amministrativi.
Il progetto di fusione non può trascurare l’esame di tutte le azioni e problematiche in essere, in particolar modo per quanto riguarda la governance e la partecipazione patrimoniale in altri ambiti. Per questo motivo si dovrà tener conto di una premessa fondamentale, ovvero, che qualunque sia il percorso intrapreso, il nuovo ente comunale che dovesse nascere dalla fusione, dovrà succedere a titolo universale (erga omnes) e particolare (ogni singolo soggetto pubblico o privato avente titolo) in ogni rapporto attivo e passivo in essere, sia come singolo comune originario, che come Unione Media Val Cavallina.
Dal punto di vista delle quote societarie la fusione non comporta alcun problema, poiché la somma delle quote appartenenti a ciascun singolo comune determinerebbe in modo matematico la consistenza associativa del nuovo ente istituito.
Attualmente, in riferimento alle quote ancora appartenenti a ciascun comune (come ad esempio nel caso della partecipazione a Val Cavallina Servizi) il presidente dell’Unione rappresenta i comuni stessi per le rispettive quote parte. In questo caso, la fusione garantirebbe una maggior stabilità, che viceversa in regime di Unione potrebbe essere compromessa e portare a divergenze, a logoranti mediazioni o addirittura a scelte non condivise.
Per quanto riguarda la partecipazione in enti come il Consorzio Val Cavallina, soggetto destinato alla trasformazione in Unione, si evidenzia una notevole semplificazione. Attualmente l’Unione Media Val Cavallina vi partecipa in modo paritario e quindi eguale agli altri comuni della valle. Se il Consorzio si trasformerà in Unione, destino tracciato dalle legge, si porranno alcune problematiche.
La prima legata alla governance, in quanto, in effetti, una Unione può instaurare rapporti con un’altra Unione solamente attraverso la convenzione, prevista dall’art. 30 Testo Unico Enti Locali.
Tale strumento permette di regolare la gestione del servizio, ma non permette di governarlo per la mancata rappresentanza politico-amministrativa in seno alla nuova Unione.
Ne consegue che le decisioni prese in assemblea, nello specifico sopra citato, debbano per forza essere subite, con l’unica eccezione riguardante la pura gestione dell’eventuale servizio svolto in forma associata mediante convenzione.
In analogia, come una convenzione tra comuni, in cui il capofila assume oneri organizzativi e gestionali e questo non implica che i comuni associati in convenzione assumano diritti di governance all’interno del comune capofila.
Per quanto riguarda le quote di patrimonio in essere, queste verrebbero congelate perché in parte indisponibili o, se disponibili, perché legate a servizi in essere anche con gli altri comuni soci.
Solo una minima parte liquidabile perché legata a numero due appartamenti in disponibilità al consorzio.
Quindi solo la fusione permette di entrare a pieno titolo nella nuova costituenda Unione (ex Consorzio Val Cavallina) con le quote sommate dei tre comuni e pieno diritto di voto e di rappresentanza nel nuovo ente, nonché con la piena partecipazione patrimoniale.
Dal punto di vista giuridico, il nuovo ente derivante dalla fusione potrà subentrare a pieno titolo nella nuova e per ora ipotetica Unione, con gli stessi onori ed oneri, riservando una successiva riflessione sul calcolo dei riparti in ragione del nuovo peso raggiunto dal nuovo ente ed in ragione degli accordi che saranno raggiunti all’interno dell’Assemblea della nuova Unione, alla luce dei vincoli e delle necessità.
Si riportano di seguito alcuni articoli dello statuto dell’Unione Media Val Cavallina attinenti alle tematiche affrontate nel progetto di fusione dei comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino.
ARTICOLO 1 – PRINCIPI FONDAMENTALI
L’Unione dei Comuni Lombarda MEDIA VAL CAVALLINA, in seguito chiamata “Unione” costituitasi volontariamente dai Comuni di Vigano San Martino, Borgo di Terzo e Luzzana il 2 febbraio 1998, si adegua alle disposizioni di cui all’art.18 della L.R. 19/2008 e nel rispetto dei principi di cui al D.Lgs. 267/2000.
L’Unione è Ente Locale, fa parte del sistema delle autonomie locali della Repubblica Italiana, delle comunità locali della Regione LOMBARDIA e della Provincia di BERGAMO.
Il presente Statuto é approvato, unitamente alle modifiche dell’atto costitutivo dell’Unione, dai Consigli Comunali dei Comuni costituenti l’Unione con le procedure e le maggioranze richieste per le modifiche statutarie ed individua gli organi, le modalità per la loro costituzione e le norme fondamentali.
Possono aderire all’Unione altri Comuni i quali accettino integralmente le disposizioni contenute nel presente Statuto e che trasferiscano almeno tre medesimi servizi già esercitati dall’Unione ai sensi dell’art.18 della L.R. 19/2008 unitamente all’esercizio del servizio anagrafe, stato civile ed elettorale.
In tutti i casi, l’ammissione di altri Comuni, come pure il trasferimento di nuove funzioni e/o servizi da parte di Comuni già aderenti, è subordinata alla modifica del presente Statuto e di ogni altra deliberazione assunta dall’Unione nelle parti eventualmente incompatibili, ed avrà effetto dalla data di esecutività dell’atto di ammissione ovvero di accettazione delle funzioni e/o servizi trasferiti ex novo.
ARTICOLO 2 – FINALITA’ E DURATA
L’Unione ha lo scopo di migliorare la qualità dei servizi erogati, di ottimizzare le risorse economico-finanziarie, umane e strumentali ed esercita in forma unificata, le seguenti funzioni e servizi:
1) ORGANIZZAZIONE E PERSONALE
2) SISTEMI INFORMATIVI
3) GESTIONE ECONOMICO-FINANZIARIA
4) GESTIONE TRIBUTI
5) ANAGRAFE, STATO CIVILE, ELETTORALE
6) SERVIZI CIMITERIALI
7) ASSISTENZA E SERVIZI ALLA PERSONA
8) ASILI NIDO, SERVIZI PER L’INFANZIA E PER I MINORI
9) ASSISTENZA SCOLASTICA
10) BIBLIOTECHE
11) MUSEI
12) IMPIANTI ED INIZIATIVE SPORTIVE
13) SERVIZI E MANIFESTAZIONI TURISTICHE
14) UFFICIO TECNICO
15) URBANISTICA E GESTIONE DEL TERRITORIO
16) PARCHI E SERVIZI PER LA TUTELA AMBIENTALE
17) RACCOLTA RIFIUTI E GESTIONE PIATTAFORMA ECOLOGICA
18) VIABILITA’
19) ILLUMINAZIONE PUBBLICA
20) SERVIZIO IDRICO INTEGRATO
21) DISTRIBUZIONE GAS METANO
22) DEMANIO E PATRIMONIO
23) POLIZIA LOCALE E COMMERCIALE
24) NOTIFICHE
25) COMMERCIO
26) PROTEZIONE CIVILE
27) URP E COMUNICAZIONE
All’Unione possono essere attribuite altre funzioni e/o servizi, con deliberazione adottata dai Consigli Comunali con il voto favorevole dei due terzi dei Consiglieri assegnati. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano a tutte le modifiche statutarie. Analoga maggioranza dei due terzi dei Consiglieri assegnati è richiesta per ritrasferire ai Comuni i servizi delegati all’Unione.
L’Unione promuove la massima sinergia e complementarietà nella definizione della destinazione da assegnare alle risorse economiche dei Comuni partecipanti, in un’ottica di sviluppo economico, governo del territorio e ampiezza di servizi in grado di trascendere i singoli ambiti territoriali comunali.
L’Unione persegue la collaborazione e la cooperazione con tutti i soggetti pubblici e privati e promuove la partecipazione dei cittadini, delle forze sociali, economiche e sindacali all’amministrazione.
L’Unione svolge le sue funzioni anche attraverso la collaborazione con gli enti e le associazioni presenti sul territorio.
L’Unione concorre alla determinazione degli obiettivi contenuti nei programmi e nei piani dello Stato, della Regione e della Provincia, avvalendosi dell’apporto delle formazioni sociali, economiche, sindacali e culturali operanti nel suo territorio.
I rapporti con i Comuni limitrofi, la Comunità Montana, il Consorzio, la Provincia e la Regione sono informati ai principi di cooperazione, complementarietà e sussidiarietà tra le diverse sfere di competenza.
La durata dell’Unione, comunque non inferiore a dieci anni, è a tempo indeterminato.
POPOLAZIONE ATTUALE (AL 31 AGOSTO 2013):
Comune di Borgo di Terzo: 1.129 abitanti
Comune di Luzzana: 895 abitanti
Comune di Vigano San Martino: 1.323 abitanti
Unione Media Val Cavallina: 3.347 abitanti
QUADRO NORMATIVO
Il nuovo comune avrà complessivamente 3.347 abitanti. Nell’ambito degli interventi volti al contenimento della spesa pubblica, con l’art. 16 comma 17, del decreto legge 13 agosto 2011 n. 138, convertito dalla legge 14 settembre 2011 n. 148, il legislatore è intervenuto per ridurre il numero dei consiglieri e degli assessori per i comuni fino a 10.000 abitanti. Tale riduzione si applica a decorrere dal primo rinnovo di ciascun consiglio comunale successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione (17 settembre 2011). Pertanto anche i nostri comuni sono soggetti a questa normativa e l’art. 16 precedentemente citato troverà applicazione, per due dei nostri comuni, con la prossima tornata elettorale che avverrà nella primavera del 2014 in occasione delle elezioni comunali che si svolgeranno a Luzzana e a Vigano San Martino. Nel comune di Borgo di Terzo verranno invece indette nuove votazioni nel 2015 a causa di uno sfalsamento di un anno nel rinnovo dell’amministrazione avvenuto in passato.
In particolare l’art. 16 comma 17, alle lettere a), b), c), recita quanto segue:
“lett. a) per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da sei consiglieri;”
“lett. b) per i comuni con popolazione superiore a 1.000 e fino a 3.000 abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da sei consiglieri ed il numero massimo degli assessori è stabilito in due;”
“lett. c) per i comuni con popolazione superiore a 3.000 e fino a 5.000 abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da sette consiglieri ed il numero massimo degli assessori è stabilito in tre;”
SITUAZIONE ATTUALE (2013)
Comune di Borgo di Terzo: Sindaco e 12 consiglieri (di cui 3 assessori)
Comune di Luzzana: Sindaco e 12 consiglieri (di cui 3 assessori)
Comune di Vigano San Martino: Sindaco e 12 consiglieri (di cui 4 assessori)
Unione Media Val Cavallina: Presidente e 11 membri dell’assemblea (nominati tra i consiglieri comunali)
Giunta dell’Unione Media Val Cavallina: composta dal Presidente (sindaco di uno dei tre comuni) e 5 assessori (sindaci degli altri 2 comuni e 1 consigliere di maggioranza di ciascun comune)
Numero complessivo di amministratori sul territorio dell’UMVC: 39
Numero di amministratori per abitanti sul territorio dell’UMVC: 1 / 86
SITUAZIONE DAL 2014 SENZA FUSIONE DEI COMUNI (DOPO IL RINNOVO DELLE AMMINISTRAZIONI DI LUZZANA E VIGANO S.M.)
Comune di Borgo di Terzo: Sindaco e 12 consiglieri (di cui 3 assessori) – situazione invariata rispetto al 2013
Comune di Luzzana: Sindaco e 6 consiglieri (nessun assessore previsto dalla normativa)
Comune di Vigano San Martino: Sindaco e 6 consiglieri (di cui 2 assessori)
Unione Media Val Cavallina: Presidente e 11 membri dell’assemblea (nominati tra i consiglieri comunali)
Giunta dell’Unione Media Val Cavallina: composta dal Presidente (sindaco di uno dei tre comuni) e 5 assessori (sindaci degli altri 2 comuni e 1 componente del gruppo di maggioranza di ciascun comune)
Numero complessivo di amministratori sul territorio dell’UMVC: 27
Numero di amministratori per abitanti sul territorio dell’UMVC: 1 / 124
SITUAZIONE DAL 2014 CON IL COMUNE UNICO
Nuovo comune unico: Sindaco e 7 consiglieri (di cui 3 assessori)
Numero complessivo di amministratori: 8
Numero di amministratori per abitanti sul territorio del nuovo comune: 1 / 418
L’attuale organizzazione amministrativa dei comuni che costituiscono l’Unione Media Val Cavallina rappresenta il fattore che più di ogni altro produce inefficienze, sprechi e cattiva gestione dei servizi. Oltre alle singole amministrazioni che fanno capo a ciascun comune, il nostro territorio è governato anche dall’Unione Media Val Cavallina stessa. Quattro enti per tre comuni. Come stabilito dall’ordinamento degli enti locali ogni comune ha propri organi di governo quali il sindaco, la giunta ed il consiglio. A questi si aggiungono quelli dell’Unione che a sua volta ha un proprio presidente, una propria giunta ed una propria assemblea. Quattro enti per amministrare un territorio con un’estensione ed un numero di abitanti complessivo decisamente contenuti. Questa situazione di anomalia acquista ancora maggiore rilievo se si tiene conto del fatto che dal 1998 ad oggi l’Unione Media Val Cavallina gestisce tutti i servizi erogati alla cittadinanza. Solamente gli investimenti, ovvero l’esecuzione di opere pubbliche, sono competenza diretta di ciascuna amministrazione comunale. Infatti circa il 60% degli stanziamenti di bilancio di ogni comune vengono oggi trasferiti all’Unione e destinati all’esercizio delle funzioni e dei servizi ad essa attribuiti. I singoli comuni si trovano così di fatto svuotati di ogni potere decisionale e spesso la loro attività si riduce alla semplice ratifica di atti assunti dall’Unione stessa.
La compresenza e la sovrapposizione di quattro enti comporta inevitabilmente una inutile e dispendiosa moltiplicazione e ripetizione di procedure, atti ed operazioni all’interno di ogni settore (tecnico, anagrafe, finanziario, …) necessari al corretto svolgimento delle funzioni amministrative. Inoltre, purtroppo, l’attuale sistema di rappresentanza in seno all’Unione, la cui giunta è composta dal sindaco e da un altro consigliere di maggioranza di ciascun comune, costituisce spesso motivo di forti disaccordi e contrasti tra parti che, proprio in quanto espressione di una sola delle tre realtà comunali presenti, si preoccupano maggiormente di tutelare i cittadini ed i beni del proprio comune anziché salvaguardare il benessere dell’intera collettività.
Non ultimo, anche il disallineamento di un anno del mandato elettorale del comune di Borgo di Terzo rispetto a quello dei comuni di Luzzana e Vigano San Martino costituisce un serio problema in termini di continuità politica, amministrativa e gestionale ogniqualvolta si assiste al rinnovo delle amministrazioni comunali. In questo contesto prendere decisioni unitarie, indirizzare correttamente e controllare efficacemente le azioni dell’apparato amministrativo e del personale in forza all’Unione risulta estremamente difficile. Con la non trascurabile conseguenza che spesso l’Unione diventa così il capro espiatorio di tutti i malfunzionamenti che si ripercuotono sui servizi offerti alla popolazione.
L’ipotesi di un comune unico, con una sola amministrazione che rappresenti l’intera comunità attualmente afferente all’Unione Media Val Cavallina, appare oggi l’unica strada concretamente percorribile per ripristinare la regolarità e la produttività dei meccanismi della pubblica amministrazione. Un solo sindaco, una sola giunta ed un solo consiglio comunale che siano realmente attori principali nell’azione politica e univocamente responsabili delle scelte operate e delle decisioni prese.
INDENNITA’ DI CARICA ANNUALI DEGLI AMMINISTRATORI
Considerazioni preliminari:
le indennità di carica di seguito indicate (vedi tabelle) sono riferite ad amministratori che esercitano la libera professione, attività di impresa o sono in pensione. Nel caso in cui gli amministratori fossero dipendenti pubblici o dipendenti di società o aziende private le medesime indennità sono ridotte del 50%. Nelle stime riportate, dovendo per necessità di confronto far riferimento ad un criterio uniforme, ed essendo nella realtà moltissime le combinazioni possibili degli amministratori in rapporto all’attività lavorativa svolta dagli stessi, sono state prese in considerazione solamente le massime indennità previste con il numero massimo di assessori consentiti dalla normativa vigente. Questo significa che i costi indicati non corrispondono alla situazione reale nei nostri comuni ma rappresentano dati finalizzati ad individuare dei rapporti percentuali in termini di riduzione dei costi che si mantengono comunque costanti rispetto alla variabilità dei casi possibili
solamente per il sindaco è prevista la tredicesima mensilità
l’indennità di carica del vicesindaco corrisponde al 15% di quella del sindaco (riferita a 12 mensilità) nei comuni fino a 3.000 abitanti e al 20% di quella del sindaco nei comuni tra 3.000 e 5.000 abitanti
l’indennità di carica degli assessori corrisponde al 10% di quella del sindaco (riferita a 12 mensilità) nei comuni fino a 3.000 abitanti e al 15% di quella del sindaco nei comuni tra 3.000 e 5.000 abitanti
gli importi indicati sono al lordo delle imposte e riferiti ad una sola annualità
Tabella di confronto indennità di carica degli amministratori
Tabella di confronto costi complessivi delle amministrazioni
Con l’istituzione del comune unico pertanto ci si attendono i seguenti risparmi:
Risparmio atteso rispetto alla situazione attuale (2013) pari al 50%
Risparmio atteso rispetto alla situazione 2014 con 3 comuni (senza fusione) pari al 44%
Uno dei principali problemi che potrebbero sorgere a seguito della fusione dei nostri tre comuni in un comune unico, e che costituisce anche la principale preoccupazione di parte della popolazione, è legato alla rappresentanza politica in seno al nuovo ente ed alla difesa degli interessi territoriali e di comunità di ciascun singolo paese, in particolar modo per quelli più piccoli, all’interno del nuovo e più grande comune.
L’articolo 6 del Decreto Legislativo 267/2000 – Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali – prevede per i comuni l’adozione di un proprio statuto che “stabilisce le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, anche in giudizio. Lo statuto stabilisce, altresì, i criteri generali in materia di organizzazione dell’ente, le forme di collaborazione fra comuni e province, della partecipazione popolare, del decentramento, dell’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto previsto dal presente testo unico.” Questo significa che lo statuto che sarà adottato dal nuovo comune unico, in virtù dell’autonomia che gli è attribuita dalla legge, dovrà contenere delle soluzioni equilibrate che tengano conto sia delle esigenze di rappresentanza dei territori dei comuni originari sia delle necessità di unitarietà e funzionalità del nuovo comune stesso. L’articolo 16 dello stesso decreto stabilisce a tal proposito che “nei comuni istituiti mediante fusione di due o più comuni contigui lo statuto comunale può prevedere l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse. Lo statuto e il regolamento disciplinano l’organizzazione e le funzioni dei municipi, potendo prevedere anche organi eletti a suffragio universale diretto. Si applicano agli amministratori dei municipi le norme previste per gli amministratori dei comuni con pari popolazione.” Pertanto il municipio non costituisce un nuovo ente ma semplicemente un organo di decentramento del comune unico le cui funzioni e competenze, siano esse di carattere consultivo, partecipativo o amministrativo, saranno stabilite dallo statuto stesso.
Nel nostro caso specifico si ritiene che, per facilitare il processo di integrazione tra le comunità costituenti il nuovo comune unico e per mantenere viva l’attenzione e l’interesse della nuova amministrazione nei confronti dei caratteri identitari e civici di ciascuna di esse, debba essere introdotta la figura di un pro-sindaco, per ciascuno dei tre attuali comuni, nominato dal nuovo consiglio comunale. Il pro-sindaco, quale tramite tra gli abitanti dei comuni originari e l’apparato amministrativo del comune unico, rappresenterebbe anche uno strumento efficace per superare i tradizionali campanilismi tra le parti ed il timore che la fusione in un unico comune possa portare a deficit di rappresentanza, alla perdita di autonomia o alla determinazione di condizioni di inferiorità.
Si è consapevoli del fatto che la fusione dei nostri tre comuni in un unico nuovo ente costituisca un passaggio storico che richiede un importante cambiamento di prospettiva, una trasformazione culturale di notevole portata ed uno sforzo intellettuale che modificano profondamente il modo di rapportarci alle istituzioni, ai valori ed ai meccanismi ai quali siamo da sempre stati abituati. Anche agli amministratori che per primi si troveranno alla guida del nuovo comune unico sarà necessariamente richiesto un considerevole impegno per affrontare e risolvere, nel più breve tempo possibile e nel modo più appropriato possibile, i diversi problemi che sicuramente il processo di fusione comporterà durante la sua fase generativa.
La formazione di un comune unico, con la contestuale soppressione dei comuni esistenti, comporterà alcuni disagi legati ovviamente alla nuova denominazione attribuita alla località di residenza. Per ridurre al minimo i problemi arrecati ai cittadini ed alle attività insediate sul territorio dovuti a questo cambiamento e per ripristinare il più rapidamente possibile il normale funzionamento dei servizi e delle comunicazioni, la nuova amministrazione dovrà farsi carico di informare nel merito tutti gli enti e le società che erogano servizi e forniture di pubblica utilità, qualora ciò non venisse effettuato d’ufficio dalla Regione Lombardia (Agenzia delle Entrate, Poste, Enel, Uniacque, Telecom, Camera di Commercio, INPS, INAIL, …).
Di seguito vengono presi in considerazione i principali elementi di carattere documentale, legati alle attività quotidiane svolte dalle persone, che sono stati valutati nella predisposizione del presente progetto.
Denominazione delle vie: sul territorio dei nostri tre comuni esistono poche vie che hanno lo stesso nome, pertanto si dovrà procedere alla ridenominazione di alcune di esse al fine di evitare nomi doppi. In linea di massima si ritiene che saranno conservati i nomi esistenti in quelle strade che presentano un numero maggiore di numeri civici.
Nei comuni di Borgo di Terzo e di Luzzana si trovano le seguenti ripetizioni:
Via Cherio, Via Leonardo da Vinci
Nei comuni di Borgo di Terzo e di Vigano San Martino si trova la seguente ripetizione:
Via Papa Giovanni XXIII
Nei comuni di Luzzana e di Vigano San Martino si trovano le seguenti ripetizioni:
Via Costa, Via Donizetti
Inoltre in tutti e tre i comuni la S.S. 42 è denominata Via Nazionale ma lungo di essa non c’è congruenza dal punto di vista dell’assegnazione dei numeri civici. Per dare senso di continuità alla numerazione si ritiene opportuno mantenere quella di tipo metrico (ovvero “americano”) esistente sul territorio di Luzzana, determinata dalla distanza di un edificio dall’inizio della via, e di sostituire quelle presenti sui territori di Borgo di Terzo e di Vigano San Martino, di tipo progressivo (ovvero “europeo”) determinate invece dalla sequenza degli edifici lungo la via di appartenenza.
Carta di identità: la carta di identità non dovrà essere sostituita in seguito all’attribuzione del nuovo nome al comune unico né per l’eventuale ridenominazione della via di residenza, in quanto la stessa verrà automaticamente aggiornata al momento del rinnovo.
Patente e carta di circolazione dei mezzi: le patenti di guida, nonché le intestazioni sulle carte di circolazione di ogni mezzo motorizzato, verranno automaticamente aggiornate dalla motorizzazione civile tramite l’anagrafe unica del nuovo comune, senza creare troppi disagi ai cittadini.
Catasto: non sarà necessario apportare alcuna modifica sostanziale ai dati catastali in possesso all’Agenzia delle Entrate. Nelle schede catastali degli immobili presenti sul territorio del nuovo comune, il comune unico risulterà come “comune censuario”, mentre Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino verranno mantenute in qualità di “sezioni censuarie”.
Partita IVA: non subirà alcuna modifica poiché è un elemento di identificazione fiscale indipendente dal luogo nel quale si svolge l’attività lavorativa.
Carta intestata: le aziende, le imprese, i professionisti e i titolari di una qualsiasi attività insediata sul territorio del nuovo comune unico dovranno farsi carico a proprie spese dell’aggiornamento dei propri dati inseriti su carta intestata, biglietti da visita, e qualunque altro mezzo pubblicitario di cui dovessero disporre.
Le principali norme di riferimento che riguardano le fusioni dei comuni sono le seguenti:
Costituzione della Repubblica Italiana: art. 133
Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267 – Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali
art. 15. Modifiche territoriali, fusione ed istituzione di comuni
art. 16. Municipi
Legge Regionale 15 dicembre 2006 n. 29 – Testo unico delle leggi regionali in materia di circoscrizioni comunali e provinciali
Legge Regionale 27 giugno 2008 n. 19 – Riordino delle Comunità montane della Lombardia, disciplina delle unioni di comuni lombarde e sostegno all’esercizio associato di funzioni e servizi comunali
art. 20. Concessioni dei contributi regionali (comma 4)
Legge Regionale Statutaria 30 agosto 2008 n. 1 – Statuto d’autonomia della Lombardia
art. 53. Referendum territoriale
Legge 14 settembre 2011 n. 148 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari
art. 16. Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni e razionalizzazione dell’esercizio delle funzioni comunali (comma 17)
Legge 12 novembre 2011 n. 183 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2012)
art. 31. Patto di stabilità interno degli enti locali (comma 23)
Legge 7 agosto 2012 n. 135 – Conversione, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95: Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario
art. 20. Disposizioni per favorire la fusione di comuni e razionalizzazione dell’esercizio delle funzioni comunali
Decreto Ministero dell’Interno 10 ottobre 2012 – Modalità e termini per il riparto dei contributi alle fusioni di comuni
Deliberazione del Consiglio Regionale della Lombardia 11 giugno 2013 n. X/32 – Risoluzione concernente iniziative e adempimenti per semplificare le procedure di fusione dei comuni
In osservanza alla legge regionale in materia di fusioni dei comuni si è resa necessaria l’introduzione di una rosa di nomi da proporre e far scegliere alla cittadinanza tramite la consultazione referendaria. Durante il referendum day verrà quindi chiesto ai cittadini sia se sono favorevoli alla fusione dei tre comuni (Borgo di Terzo, Luzzana, Vigano San Martino) sia quale denominazione vogliono attribuire all’eventuale nuovo ente.
Nella scelta è stato necessario rispettare il seguente vincolo: il nome non deve appartenere a nessun altro comune esistente sul territorio nazionale, sia esso presente attualmente sia esso esistito in passato. E’ quindi immediatamente venuta meno la possibilità di ricorrere all’antico toponimo “Borgounito”, già utilizzato tra il 1928 ed il 1947 per designare la fusione dei comuni di Borgo di Terzo, Vigano San Martino, Berzo San Fermo e Grone.
Le denominazioni che sono state indicate alla regione da inserire nel referendum sono: Borgonuovo, Borghiuniti, Borghi sul Cherio, Treborghi, Borgovivo, Vizzate, Lugate e Tezzano.
VIZZATE LUGATE E TEZZANO altro non sono che una sorta di anagrammi derivanti dalla scomposizione degli attuali nomi dei nostri tre comuni e dalla loro parziale ricomposizione seguendo il criterio della conciliabilità per assonanza.
In tutti gli altri nomi è invece sempre presente il toponimo borgo, poiché esso suggerisce il senso di comunità, di luogo e di abitato. Il termine Borgo è stato di volta in volta accompagnato da un aggettivo che evidenziasse i possibili diversi significati attribuibili al concetto stesso di “Borgo”.
BORGONUOVO: per rafforzare il concetto di novità. Un nuovo ente che si forma, consapevole della propria storia, ma proiettato verso una nuova prospettiva per il nostro territorio.
BORGHIUNITI: per sottolineare lo spirito di coesione e di unità. Un richiamo ai principi che dovranno contraddistinguere i cittadini di questa nuova realtà territoriale.
BORGHI SUL CHERIO: un nome che si identifica con la realtà orografica del territorio. Il fiume Cherio scorre in tutti e tre i comuni, ne delinea la geografia e da sempre ne influenza le trasformazioni territoriali. Un nome che, come una cartolina, disegna il nuovo ente adagiato tra la collina da una parte ed il fiume dall’altra.
BORGOVIVO: un buon auspicio per il nuovo ente. Il desiderio è che possa essere una realtà viva, partecipata e stimolante per tutti i cittadini. Un luogo accogliente in cui vivere.
TREBORGHI: un nome che racconta la storia del nuovo ente. Una sola parola che riassume 15 anni di Unione, 15 anni di progetti, idee, solidarietà, vicissitudini. Una storia breve ma intensa. Un progetto che guarda al domani con speranza. Tre borghi, ciascuno con le proprie specificità, uniti per il futuro del territorio.
Il lavoro portato a termine dalla Consulta ci fornisce un quadro generale in base al quale la fusione tra i comuni può essere considerata non solo una formula efficace per affrontare l’attuale situazione finanziaria, ma soprattutto un progetto ed una strategia complessiva riguardanti il futuro sviluppo sociale ed economico del nostro territorio.
Il processo della fusione è favorito da un comune contesto territoriale e demografico caratterizzato da alcuni importanti elementi:
essere comuni confinanti ed omogenei relativamente alle dimensioni e alla complementarietà economica e funzionale;
avere un’esperienza di 15 anni di lavoro comune nell’Unione Media Val Cavallina e nella gestione associata dei servizi erogati alla cittadinanza;
l’identità territoriale non costituisce più un fattore unico ed esclusivo delle singole comunità in quanto già oggi coesistono identità ed esperienze plurime (vedi la crescita demografica omogenea, la presenza di nuovi cittadini o i vari ordini scolastici già unitari);
la costruzione sociale in divenire caratterizzata da una osmosi tra le radici della tradizione e l’innovazione di un mondo in continuo cambiamento.
I risultati attesi dal processo di fusione sono rappresentati da un miglioramento delle condizioni socio-economiche, da sicure economie di scala, da possibili incentivi provenienti da Stato e Regione, dall’opportunità di continuare la rivisitazione dei servizi e dell’organizzazione del personale con la loro conseguente valorizzazione. A tal proposito riportiamo qualche esempio tratto da questo documento:
miglioramento dei servizi ai cittadini (mantenimento dei servizi in una fase di tagli alla spesa pubblica, miglioramento della qualità, investimenti e attivazione di nuovi servizi più mirati e oculati);
ottimizzazione della gestione (possibili contributi da Stato e Regione, deroga al patto di stabilità per 3 anni, economie di scala e contenimento dei costi);
miglioramento organizzativo (specializzazione e motivazione del personale, miglioramento dell’efficienza dei servizi e conseguente riduzione dei costi);
sviluppo del territorio (elaborazione di strategie di sviluppo più ampie, maggior peso strutturale nei vari contesti sociali e politici);
semplificazione del quadro istituzionale (maggiore rappresentatività negli enti associati, diminuzione dei costi della politica).
Con l’attuazione del progetto di fusione si raggiungerebbero dunque obiettivi difficilmente realizzabili anche dall’attuale Unione e quasi impensabili per i singoli comuni.
Questo studio ha evidenziato come alcuni ostacoli ed alcune difficoltà che potrebbero emergere a seguito dell’istituzione di un comune unico siano in parte labili e superati (motivazioni culturali quali la difficoltà dei cittadini a riconoscersi in comunità più ampie – campanilismo); in altri casi, nonostante la presenza di disagi e difficoltà, il progetto della fusione incontra comunque il consenso della maggioranza dei cittadini di fronte alle opportunità e ai vantaggi che il comune unico può offrire (riduzione dei costi della politica e diminuzione del numero di amministratori, ottimizzazione dei servizi, … ). Maggiore attenzione dovrà essere prestata alle preoccupazioni sollevate dalla cittadinanza e nei confronti delle quali la nuova amministrazione dovrà fornire assistenza ed accompagnamento (timore dei cittadini del venir meno dei servizi di prossimità, timore di avere complicazioni nella gestione della quotidianità, rinnovo dei documenti, timore della perdita del rapporto diretto con gli amministratori, ecc.).
La fusione dei nostri comuni in un comune unico costituisce quindi un processo di sicuro beneficio per le nostre comunità, ma che richiede attenzione, collaborazione e trasparenza su ogni passo compiuto.
INTRODUZIONE. LA CONSULTA PER LA FUSIONE
LA STORIA. COMUNI, UNIONI E FUSIONI
CONTESTO DI RIFERIMENTO. TERRITORIO E CARATTERI GENERALI
CONVENZIONI E PARTECIPAZIONI IN ENTI, AZIENDE E CONSORZI
LO STATUTO DELL’UNIONE MEDIA VAL CAVALLINA
IL COMUNE UNICO. PROBLEMI LEGATI ALLA RAPPRESENTANZA
NORMATIVA IN MATERIA DI FUSIONE DI COMUNI
LA DENOMINAZIONE DEL NUOVO COMUNE
Progetto di Legge
“Fusione dei Comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino”
Articolo 1 – (Finalità)
1. I Comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino, in Provincia di Bergamo, sono fusi in unico Comune.
2. A seguito della consultazione popolare indetta ai sensi dell’articolo 53 della Statuto d’Autonomia della Lombardia, il nuovo Comune è denominato ………………………………..
3. Il territorio del nuovo Comune è costituito dai territori appartenenti ai Comuni di Borgo di Terzo, Luzzana e Vigano San Martino, in Provincia di Bergamo, alla data dell’entrata in vigore della presente legge.
Articolo 2 – (Partecipazione)
1. Lo Statuto del nuovo Comune prevede che alle comunità costituenti siano assicurate adeguate forme di partecipazione e il decentramento dei servizi.
Articolo 3 – (Rapporti conseguenti alla funzione dei territori comunali)
1. I rapporti conseguenti alla funzione dei territori comuni di cui all’articolo 1 sono regolati dalla Comunità Montana dei Laghi Bergamaschi, ai sensi dell’articolo 11 della legge regionale 15 dicembre 2006, n. 29 “Testo Unico delle leggi regionali in materia di circoscrizioni comunali e provinciali”.
Articolo 4 – (Rimborso Spese)
1. Alla liquidazione e al rimborso delle spese sostenute dalla Comunità Montana dei Laghi Bergamaschi in attuazione delle funzioni di cui all’articolo 3 si provvede con decreto del Dirigente competente in materia, ai sensi dell’articolo 13 della l.r. 29/2006 e della l.r. 20/2008 “Testo Unico delle leggi regionali in materia di organizzazione e personale”.
Articolo 5 – (Norma Finanziaria)
1. Alle spese per la consultazione popolare di cui all’articolo 53 dello Statuto si provvede nell’ambito dello stanziamento missione 01 “Servizi istituzionali e generali, di gestione e di controllo” – programma 07 “Elezioni e consultazioni popolari – Anagrafe e Stato Civile” dello stato di previsione delle spese di bilancio per l’esercizio finanziario 2013 e successivi, mediante riduzioni delle disponibilità di competenza e di cassa della missione 20 “Fondi e accantonamenti” – Programma 01 “Fondi di riserva”.
2. Alle spese di cui all’articolo 4 si provvede mediante l’impiego delle somme da stanziarsi alla missione 18 “Relazioni con le altre autonomie territoriali” – Programma 01 “Relazioni finanziarie con le altre autonomie territoriali e locali” dello stato di previsione delle spese del bilancio per l’esercizio finanziario 2013 e successivi mediante riduzione della disponibilità di competenza e di cassa della missione 20 “Fondi e accantonamenti” – Programma 01 “Fondi di riserva”.
Articolo 6 – (Entrata in vigore)
1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Lombardia.
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