Piano regionale di sviluppo: le priorità 2013-2018

Ordine del Giorno 36

DOC N. 1

“Programma Regionale di Sviluppo della X Legislatura”

Oggetto: Priorità del Programma Regionale di Sviluppo 2013-2018

Il Consiglio Regionale della Lombardia

Premesso che

La X legislatura regionale si apre in un contesto economico e sociale caratterizzato dal persistere da una “crisi globale” di pesante ampiezza e profondità.

Secondo il report della Banca d’Italia nel 2012 il Prodotto lordo mondiale è cresciuto del 3,2% rispetto al 4% del 2011. Il rallentamento ha interessato sia le economie avanzate che quelle dei Paesi emergenti. L’attuale congiuntura globale risulta fortemente influenzata dagli effetti della crisi del debito sovrano nell’area dell’euro; dalle incertezze sulle politiche di bilancio USA; dalle misure restrittive nel settore immobiliare e del calo di fiducia delle imprese orientate all’esportazione in Cina; delle difficoltà di investimenti per le infrastrutturazione dell’India e del Brasile, dal rallentamento della spesa pubblica in Russia, dovuta alla contrazione degli introiti per le esportazioni di petrolio;

Nella situazione di forte rallentamento dell’economia globale e della quasi stagnazione dell’area UE, le economie più fragili di quest’area, come la nostra, i tiepidi segnali di ripresa del 2011 si sono invertiti e dal 2012 sono entrate in recessione. Nel 2012 il PIL italiano è diminuito del 2,4%. L’accentuata contrazione dell’economia è stata determinata dall’accentuarsi della crisi del debito sovrano. L’irrigidimento del mercato del credito, l’aggiustamento del bilancio pubblico, hanno influenzato tutte le componenti della domanda, gli indicatori del clima di fiducia della famiglia e delle imprese si sono attestati a livelli sempre più bassi. Le difficoltà di raccolta delle banche sui mercati internazionali, le limitazioni per l’acceso al credito delle imprese, le manovre di correzione dei conti pubblici si sono riflesse sulla domanda interna, il rallentamento dell’economia globale ed europea hanno determinato il raffreddamento della crescita delle esportazioni che ha contribuito a determinare il clima di sfiducia delle famiglie e delle imprese il quale ha ulteriormente influenzato i comportamenti di spesa. I consumi delle famiglie nel 2012 hanno subito una contrazione del 4,3% tornando ai livelli del 1998. I beni durevoli hanno perso il 12,7% (le immatricolazioni di autovetture si sono contratte per il quinto anno consecutivo – 20%); i beni semidurevoli hanno fatto rilevare una flessione del 9,4%; i beni non durevoli hanno registrato una flessione del 4.5%. La contrazione di consumi è simmetrica alla contrazione del reddito disponibile delle famiglie che è stata del 4,8% la propensione al risparmio si è collocata sul minimo storico del 7.9% del reddito disponibile era del 12,3% nel 2007. Gli investimenti fissi lordi sono calati dell’8%, anche per gli aumentati margini di capacità produttive inutilizzate e per il permanere dell’incertezza sulle prospettive della domanda.

La descrizione sintetica dello scenario economico regionale è efficacemente delineata dal fascicolo sulle economie regionali della Banca d’Italia del giugno 2013. Gli analisti dalla Banca d’Italia vedono per il 2013 una regione in recessione con prospettive di forte fragilità. Secondo le stime di Prometeia il Pil della Lombardia è diminuito del 2% nel 2012, portando ad oltre il 3,5% la perdita in termini reali sul 2008.

In questa situazione di recessione le esportazioni hanno continuato ad espandersi, ma risentono di un’accentuata contrazione, registrando un incremento del 3,7% nel 2012 contro il 10,8 del 2011. Questo raffreddamento risente della diminuzione della domanda dell’Unione Europea e della perdita di quota delle esportazioni verso la Cina e l’India. Mentre in controtendenza si mostrano gli scambi con la Svizzera e gli Stati Uniti.

Sul fronte del mercato del lavoro la lettura degli indicatori mostra che per il secondo anno consecutivo il numero degli occupati ha avuto una sostanziale tenuta, mentre nel resto del Paese si è registrato un sostanziale calo. Il numero degli occupati mostra una crescita nei servizi + 0.5% mentre continua la decrescita nelle costruzioni – 1.5%. L’occupazione maschile porta il segno negativo -1.2%; quella femminile si mostra in salita +2,1%.

Particolarmente critico si presenta il fronte dell’occupazione giovanile (gli occupati fino ai 35 anni sono scesi di un ulteriore 4.1% nel 2012). Cresce il numero degli occupati stranieri mentre il tasso di occupazione della popolazione 15/64 anni rimane invariata rispetto al 2011, 64,7% contro il 56,8%. In questa situazione di precaria stabilità del mercato del lavoro la crescita dell’offerta di lavoro +2,0% nel 2012 (nella media il numero di persone in cerca di lavoro e crescito del 32,4% ) spinge il tasso di disoccupazione fino al 7,9% contro il 5,8% del 2011.

Premesso inoltre che

in questo scenario si inserisce il nuovo quadro istituzionale regionale. Il percorso di attuazione della riforma regionalista, titolo V della Costituzione, nel suo aspetto finanziario, “Federalismo fiscale” così come delineato dell’articolo 119 della Costituzione e dall’attuazione della legge delega n.42/2009, aveva come obbiettivo la completa autonomia finanziaria della regione che avrebbe dovuto realizzarsi entro il 2016. La nuova finanza regionale poggia sui tributi propri: bollo auto, Irap, addizionale Irpef, tassa regionale sul diritto allo studio, tassa per il conferimento in discarica, concessioni regionali, ed altri piccoli tributi; le compartecipazioni ai tributi erariali: accise sulle benzine e gasolio e sull’I.V.A.. Il gettito della compartecipazione sulle accise abolito dal 2013 doveva essere trasferito su una quota Irpef da detrarre da quella da quella dallo Stato.

Questo disegno di riorganizzazione delle attribuzioni dei gettiti delle entrate fiscali al sistema regionale avrebbe garantito l’autonomia di entrate e di spesa fissata dall’articolo 119 della Costituzione; a sotto l’incalzare della recessione mondiale e nel pieno della crisi sui “debiti sovrani” che ha investito i Paesi europei è stato bruscamente interrotto dalla decretazione d’urgenza varata dall’ultimo governo Berlusconi e dal successivo governo Monti, e dai nuovi vincoli di finanza pubblica: obbligo del pareggio di bilancio e patto di stabilità interna.

La finanza regionale già profondamente drenata dal complesso delle manovre di riduzione della spesa 2009/2012 rischia oggi di essere ulteriormente stressata fino intaccare i livelli essenziali fissati dall’articolo 117 della Costituzione (prestazioni socio-sanitarie) imponendo un sempre più esoso ricorso alla contribuzione dell’utente, il quale oltre dover sopportare uno dei carichi fiscali più onerosi, per accedere ai servizi essenziali, è chiamato continuamente a nuove contribuzioni;

Per la prima volta le stime dei gettiti dei tributi propri assegnati alla regione fanno registrare con la proposta di Assestamento di bilancio 2013 una contrazione di – 5 mln sulla tassa automobilistica, di -20 mln sull’IRAP, di -14 mln sull’addizionale regionale IRPEF;

Il quadro finanziario, delineato dai vincoli della finanza pubblica e dai tetti di spesa definiti dai patti di stabilità, la compressione della spesa corrente rappresenta un problema per quanto riguarda le politiche regionali ed in modo più acuto quelle del welfare. Ma il vero limite imposto alle finanze regionali e il divieto della “golden rule” ossia la possibilità di utilizzare l’indebitamento per gli investimenti, anche quando questi svolgono una funzione essenziale per le politiche di sviluppo.

Considerato che

La programmazione è il metodo dell’attività regionale e ne determina gli obiettivi annuali e pluriennali, nel rispetto dei vincoli dell’ordinamento statale e comunitario, così come definita dall’articolo 46, comma 4 dello Statuto d’Autonomia della Lombardia.

I Principali atti della programmazione regionale sono:

• il Piano Regionale di Sviluppo adottato all’inizio della legislatura
• il Documento economico e finanziario regionale che annualmente aggiorna il PRS e rappresenta la base programmatica della manovra finanziaria;
• Il bilancio di Previsione e programmatico annuale e pluriennale;
• la legge finanziaria regionale;
• la legge collegata;

Con l’adozione del d.l.118/201, in attuazione della l.42/2008, si sono definite le norme per l’adozione di sistemi contabili omogenei attraverso i quali si rilevano i fatti gestionali sia sotto il profilo finanziario sia sotto il profilo economico-gestionale.

I nuovi schemi di bilancio si articolano per

Missioni che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dall’amministrazione. Le missioni sono definite in relazione al riparto di competenza di cui agli articoli 117 e 118 della Costituzione, tenendo conto anche di quelle individuate per il bilancio dello Stato;

I Programmi rappresentano gli aggregati omogenei di attività volta a perseguire gli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni. I programmi sono individuati secondo criteri omogenei di classificazione;

L’unità di voto per l’approvazione del bilancio di previsione è costituita dai programmi.

Con le “ disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali, e dei loro organismi…” non si sono introdotte nell’ordinamento delle semplici note tecnico-contabili, ma si è intervenuto sulla natura, modalità di compilazione e coordinamento degli strumenti di programmazione anche in funzione della loro leggibilità e comparabilità”; si pone qui il tema della conseguenzialità tra le missioni e obbiettivi del PRS e le compatibilità economiche nel quadro delle previsioni dei gettiti della parte autonome e dei finanziamenti comunitari e statali; questo tema della coerenza e della conseguenzialità, ai fini del raggiungimento degli obiettivi fissati, tra i vari atti della programmazione è stato recentemente sollevato dalla stessa Corte dei Conti in sede di “Parifica” del bilancio regionale 2012.

La nuova Amministrazione pur basandosi sulla precedente maggioranza politica si era presenta in campagna elettorale come momento di dichiarata discontinuità. Nel Programma Regionale di Sviluppo questa discontinuità non appare, gli elementi di continuità con la precedente esperienza amministrativa sono indubbi e sovrabbondati, gli elementi di discontinuità sono indotti, come abbiamo visto, più dal mutamento delle regole che da una nuova volontà programmatica. Gli elementi di novità sono dichiarazioni ideologiche (la macroregione e il trattenimento del 75% del gettito fiscale locale) che non trovano declinazioni puntuali nelle “missioni e nei programmi” così come definiti nel documento di programmazione.

Il nuovo documento di programmazione nell’esporre il catalogo delle politiche regionali individua un elenco generico delle priorità: dalle politiche per l’impresa, mercato del lavoro, stato sociale, scuola, territorio, ambiente, agricoltura, infrastrutture, cultura, casa, riforma della pubblica amministrazione, sicurezza, non-profit, sport. In questo elenco mancano le scelte politiche, la individuazione delle risorse e le modalità di allocazione. Ma questa indeterminatezza della programmazione regionale la possiamo estendere all’intero documento che si limita come abbiamo già detto a declinare una serie di titoli completamente avulsi dalla valutazione delle risorse necessarie e dalle modalità di impiego per sortire i così detti “risultati attesi”.

Il sistema regionale ha vissuto nel corso di questi ultimi anni un processo di profonda trasformazione. La riforma del Titolo V e la successiva approvazione della delega sul “federalismo fiscale” e la emanazione dei decreti delegati, le nuove norme sui vincoli europei, patto di stabilità interno e il coordinamento della finanza pubblica hanno prodotto un nuovo quadro normativo anche contraddittorio entro cui le regioni sono chiamate ad operare. Con il nuovo articolo 117 e il 119 si erano definiti i profili delle competenze regionali e le modalità di finanziamento (il nuovo regionalismo), mentre con l’obbligo del pareggio di bilancio, il patto di stabilità interno e il coordinamento della finanza pubblica sono stati definiti i (vincoli europei). Le due normative presentano aspetti contraddittori e spostano gli equilibri dell’autonomia regionale messi in campo nel primo decennio del 2000.

Considerato inoltre che:

La Regione tra le istituzioni costituzionalmente garantite rappresenta quella più giovane. La sua funzione di governo territoriale tra lo Stato e i Comuni ha reso sempre più centrale la sua funzione. La Regione rappresenta un istituto tipico dell’articolazione della Repubblica, contrariamente alla Provincia ha rappresentato un’articolazione dello Stato, un’istituzione tipica del decentramento. La Regione per la sua taglia territoriale, per le funzioni originarie è pienamente Ente democratico di governo. Spetta alla regione, quindi, raccogliere la sfida del governo delle nuove complessità.La Regione può vincere la sfida con la modernità a patto che sappia riaggiornare la sua attualità e mostri la sua indispensabilità nel governo dei sistemi complessi di area vasta: welfare, assetto del territorio, trasporti, sevizi scolastici, servizi idrici, rifiuti, casa, reti commerciali, ecc; sappia riconnettere in modo virtuoso la sussidiarietà verticale a quella orizzontale, sappia essere sempre più elemento di programmazione e di indirizzo e sempre meno ente di gestione. Una nuova regione che definisca le proprie politiche in poche leggi generali (una legge per ogni missione), che attui i programmi con la delega secondo i principi della sussidarietà e dell’adeguatezza.

La programmazione oltre a definire gli obiettivi e i risultati attesi necessita della definizione del quadro delle risorse necessarie per il loro raggiungimento. Il questo PRS il problema delle risorse necessarie e sempre taciuto. Particolarmente grave appare questa omissione nel momento in cui con l’attuazione dei decreti delegati si dovrebbe passare all’attribuzione della completa autonomia di entrata e spesa, con la conseguente abolizione di ogni tipo di finanza trasferita se non quella governata dai così detti fondi di riequilibrio. Il decreto legislativo n. 68/2011 recante: “disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario” all’articolo 8 disponeva che: “ a decorrere dall’anno 2013, e comunque dalla data in cui sono soppressi sono soppressi i trasferimenti statali a favore delle regioni in materia di trasporto pubblico locale, è soppressa la compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina. E’ contestualmente rideterminata l’addizionale regionale all’IRPEF di cui all’articolo 2, in modo da assicurare un gettito corrispondente a quello assicurato dalla compartecipazione soppressa.” La rideterminazione della quota da assegnare alle regioni in modo da garantire il gettito corrispondente non va intesa come un’inasprimento della pressione ma come un riequilibrio del gettito tra Stato e Regioni. Essa avrebbe determinato un minor gettito allo Stato per la quota allocata presso le regioni. Questa previsione è stata completamente disattesa e per il finanziamento del Trasporto pubblico locale si è tornati alla costituzione di un fondo nazionale alimentato dal gettito della compartecipazione all’accisa soppressa. Il percorso verso l’autonomia di entrata vede la ricostituzione del “ Fondo nazionale trasporti” e una rediviva finanza trasferita con vincolo di destinazione. Per una regione che agita il tema della macroregione e della volontà di trattenere il 75% del gettito fiscale territoriale il completo silenzio su questo tema è assolutamente paradossale. La proposta di assestamento dei conti 2013 mostra un’allarmante flessione sul versante delle entrate proprie e trasferite: Irap (non sanità) – 20 milioni, Tassa automobilistica – 5 milioni, Addizionale regionale Irpef ( non sanità) – 14 milioni. Il documento non accenna all’andamento di una partita legata all’accertamento fiscale ( contrasto all’evasione) che negli scorsi anni ha garantito un gettito pari a circa 200 milioni. Il tema della riscossione dei tributi e delle procedure di accertamento e di contrasto dell’evasione o elusione fiscale per una regione come la Lombardia non può non rappresentare una priorità.

Atteso che:

la programmazione europea rappresenta uno dei pilastri delle politiche regionali e che la tempestiva e completa recezione della normativa comunitaria è per la Regione un’opportunità di sviluppo, così come intesa dallo Statuto d’Autonomia che prevede il recepimento diretto attraverso la procedura della legge comunitaria; opportunità che va declinata rimuovendo tutte le norme in contrasto con le discipline comunitarie che hanno esposto o espongono il Paese e le Regione a rischi di infrazione ( quote latte; norme venatorie, politiche antinquinamento, ecc..).

Preso atto inoltre che:

la Corte Costituzionale nella Camera di Consiglio del 3 luglio 2013 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del d.l. 201/2011 convertito con legge n.214/2011 (Decreto per l’abolizione delle province);

il Governo ha inteso ribadire la necessità del superamento delle Province con la proposta di un disegno di riforma Costituzionale, demandando alle Regioni il compito di disciplinare gli Enti intermedi;

Tenuto conto che la politica della Regione si ispira ai principi dalla Programmazione

Il Consiglio impegna la Giunta

Ad adottare come criteri ispiratori generali della propria programmazione:

1. Lo sviluppo e tutela dell’autonomia regionale con la completa attuazione della riforma regionalista del Titolo V della Costituzione del 2001, adottando per le proprie competenze e impegnando il Governo e la Conferenza della Regioni:

• per definire, sulla scorta delle numerose sentenze della Corte Costituzionale, con maggiore certezza i confini delle competenze regionali così come individuate dall’articolo 117 e sue eventuali correzioni da adottare nell’ambito di una leale collaborazione con il Governo e il Parlamento;
• per dare piena attuazione dell’articolo 119 della Costituzione “il federalismo fiscale”in modo che siano adottate tutte le prescrizioni delle legge delega n. 42/2009 e dei decreti attuativi, in primo luogo la garanzia dell’autonomia di entrata, il coordinamento della finanza pubblica, il mantenimento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, il trasferimento dei beni demaniali;
• per definire, in continuità con quanto già individuato da Regione Lombardia nel corso dell’VIII Legislatura, ai sensi del comma 3 dell’articolo 116 della Costituzione ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia che possono essere, su richiesta della Regione interessata, attribuiti con legge dello Stato, nel rispetto dell’articolo 119 della Costituzione;
• per attivare con le procedure del comma sette dell’articolo 117 della costituzione la promozione di politiche interregionali e tranfrontaliere sulle politiche di interesse generale, qualità dell’aria, tutela dell’ambiente e dell’acqua, politiche della mobilità;
• per adottare in modo integrale i dispositivi dell’articolo 118 della Costituzione, affinché tutte le funzioni amministrative siano attribuite ai comuni salvo che, per assicurare l’esercizio unitario, siano conferite alle Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenzazione ed adeguatezza, così da evitare la duplicazione di ogni forma amministrativa sul territorio e immotivata forma di centralismo regionalista o/e statalista ai sensi dell’articolo 4 dello Statuto d’Autonomia della Lombardia.
• Affinché la Regione di concerto con le Città Metropolitane, Province e Comuni promuova l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento dei attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà;
• Affinchè il processo di riorganizzazione degli Enti territoriali intermedi e la riorganizzazione della macchina amministrativa territoriali per la gestione dei servizi di area vasta: programmazione territoriale, gestione dei servizi a rete ( acqua, smaltimento rifiuti, servizi scolastici, ecc…); gestione della mobilità; gestione del patrimonio abitativo pubblico; rete servizi commerciali della grande distribuzione: programmazione e gestione dell’edilizia scolastica; ecc..) siano costruiti con un confronto partecipativo con il sistema delle autonomie e con un parallelo percorso di partecipazione popolare;

2. Riorganizzazione dell’Amministrazione regionale

• Nuova legge di bilancio. Nel contesto in cui opera l’Amministrazione regionale non è più rinviabile una completa riscrittura della “legge di bilancio”. La legge regionale del 31 marzo 1978, n. 34 fu scritta in un periodo in cui la Regione viveva solo di finanza trasferita. La sua funzione politica era meramente allocativa di finanza trasferita con vincolo di destinazione. Negli anni successivi la l. r. 34 è stata profondamente modificata per adeguarla alle novità intervenute nel corso degli anni e con il consolidarsi delle prospettive di maggiore autonomia finanziaria.Dopo l’approvazione del decreto legislativo n. 118 del 23 giugno 2011 e la successiva sperimentazione condotto proprio da regione Lombardia è necessario avviare da subito un confronto sulla necessità di dare al più presto alla regione un nuovo strumento contabile e finanziario (la legge di bilancio) che possa garantire il coordinamento delle finanze pubbliche, l’autonomia programmatoria della regione, la trasparenza dell’allocazione delle risorse pubbliche, il controllo trasparente dell’intero sistema regionale.
• 19 testi unici per un nuovo sistema legislativo regionale. Il nuovo regionalismo può essere costruito se le regioni sapranno cogliere in positivo le sfide che gli attuali vincoli impongono alle finanze pubbliche. Una di queste sfide risiede nella capacità di semplificazione della pubblica amministrazione e riduzione dei vincoli burocratici. In questo campo per un’assemblea legislativa come la regione, il fronte è rappresentato dalla semplificazione e riduzione del numero delle leggi. In questo contesto va sottolineata l’opportunità di raccordare il quadro normativo con il contesto finanziario. Come ha recentemente sottolineato anche la Corte dei Conti, uno degli elementi della qualità del bilancio deve attenere alla conseguenzialità tra la previsionalità programmatica e l’allocazione concreta delle risorse. Per valorizzare in modo completo la sua autonomia la nuova Regione deve definire con puntualità i confini ed il profilo delle sue competenze ( l’abbondate messe di sentenze della Corte Costituzionale ci aiutano a definire puntualmente molti dei confini delle competenze regionali) riorganizzare le stesse con leggi o testi unici che incorniciano e danno contenuto alle “missioni” regionali così come definite dal bilancio rinnovato. Solo in questo modo si potrà costruire un percorso trasparente in un quadro normativo semplificato tra competenza, scelta e modalità di intervento e allocazione delle risorse.
• “ Spending Review regionale, adozione del metodo dell’analisi e della revisione della spesa regionale in parallelo alla trasparenza costituisce una delle priorità per rendere efficiente la spesa pubblica e motivata la struttura amministrativa della Regione
• costi standard per le politiche regionali sia per le funzioni dirette sia per quelle trasferite
• Patto di stabilità territoriale come strumento essenziale per il coordinamento della finanza pubblica regionale declinata in funzione sussidiaria;
• Revisione in raccordo con la riscrittura della legge di bilancio della regione delle norme generali della programmazione regionale e delle competenze tra l’organo esecutivo e quello legislativo regionale;
• Riorganizzazione dei servizi di rete e delle funzioni di area vasta;
• Semplificazione amministrativa;
• Riorganizzazione del sistema degli enti locali secondo il principio della sussidiarietà e appropriatezza;
• Coordinamento anche a livello interregionale delle politiche ambientali e della mobilità;
• Riorganizzazione del sistema regionale, enti, aziende e società;
• Tutela del consumo del suolo, salvaguardia del terreno agricolo e promozione della qualità della morfologia regionale, montagna, pianura ed alvei alluvionali, fascia collinare e pedemontana;
• Adozione di norme regionali che disciplinano i processi partecipativi per la realizzazione di infrastrutture territoriali;
• Completamento del sistema infrastrutturale riferite ad EXPO 2015, e dalla rete ferroviaria con priorità sulle merci e linee pendolari;
• Nuova legge sulle cave in funzione di tutela territoriale;
• Riorganizzazione delle competenze sui bacini imbriferi e tutela delle acque.

Data di presentazione: 9/7/2013

Area: Minoranza

Consigliere primo firmatario

• ALFIERI Alessandro (PD)

Consiglieri firmatari

• ALLONI Agostino (PD)
• BARBONI Mario (PD)
• BARZAGHI Laura Marta (PD)
• BORGHETTI Carlo (PD)
• BRAMBILLA Enrico (PD)
• CARRA Marco (PD)
• D’AVOLIO Rocco Massimo (PD)
• GAFFURI Luca (PD)
• GIRELLI Gian Antonio (PD)
• PIZZUL Fabio (PD)
• ROSATI Onorio (PD)
• SCANDELLA Jacopo (PD)
• STRANIERO Raffaele (PD)
• TOMASI Corrado (PD)
• VALMAGGI Sara (PD)
• VILLANI Giuseppe (PD)

Data di annunzio: 9/7/2013

Stato Iter: Concluso – Atto respinto il 9/7/2013