Promozione della partecipazione popolare alla elaborazione delle politiche regionali

 

PROGETTO DI LEGGE 4

 

“Promozione della partecipazione popolare alla elaborazione delle politiche regionali”

di iniziativa dei consiglieri regionali:

Maurizio Martina

Alfieri Alessandro

Agostino Alloni

Laura Barzaghi

Carlo Borghetti

Enrico Brambilla

Marco Carra

Massimo D’Avolio

Luca Gaffuri

Gian Antonio Girelli

Fabio Pizzul

Onorio Rosati

Jacopo Scandella

Raffaele Straniero

Corrado Tomasi

Sara Valmaggi

Giuseppe Villani

 

Relazione

La democrazia rappresentativa costituisce il cardine fondativo delle istituzioni moderne ed è riconosciuta come condizione necessaria per affermare i diritti di partecipazione come espressione matura dei diritti di cittadinanza.

In un contesto istituzionale caratterizzato da crescente complessità e da provvedimenti sempre più pervasivi rispetto alla vita delle persone individuare e promuovere forme e strumenti di partecipazione dirette da cittadini, al fine di irrobustire le pratiche della democrazia la performabilità della decisione pubblica, – posta a presidio del bene comune -, rappresenta una necessità per il rinvigorimento della democrazie rappresentative stesse.

Le forme della partecipazione, della democrazia partecipata condotta attraverso la certezza delle procedure e delle regole allargano il tessuto democratico, rinsaldano il rapporto tra la cittadinanza e le istituzioni.

La cittadinanza consapevole rafforza la democrazia rappresentativa, non ne sminuisce certo il senso e l’efficacia e nelle società mature rappresenta il contrappunto partecipativo della democrazia rappresentativa.

Proprio in ragione della crescita del ruolo decisionale delle Regioni e delle loro possibilità di incidere sui destini del territorio e delle comunità che i percorsi di democrazia partecipativa diventano un arricchimento del presidio democratico garantito dalle Regioni.

Le scelte pubbliche, in primo luogo quelle che riguardano l’infrastrutturazione territoriale: reti ferroviarie, stradali, poli logistici, strutture commerciali, siti di stoccaggio; che pur avendo un interesse generale sono localizzati in modo puntuale; auspicabili in termini generali, una volta localizzate suscitano la riprovazione e il contrasto delle comunità locali.

Intervenire in questa situazione attivando in primo luogo un procedimento orientato alla completa diffusione delle informazioni degli obiettivi dei contenuti, dei costi e delle opportunità del progetto è uno dei compiti della partecipazione che si intende assicurare attraverso il dibattito pubblico.

Gli obiettivi della proposta di legge sono quindi quelli di disciplinare il diritto di accedere ai processi di partecipazione di tutte le persone, le associazioni, gli enti locali, le imprese proponenti il progetto o responsabili dell’attuazione, che siano destinatari di scelte contenute in un atto regionale o locale di programmazione generale o settoriale, o di atti progettuali e di attuazione in ogni campo di competenza regionale esclusiva o concorrente.

Il diritto alla partecipazione si concretizza attraverso lo strumento del dibattito pubblico o i processi di partecipazione (art. 3).

La Regione dedica annualmente una sessione del Consiglio per la programmazione dei processi di partecipazione e le iniziative di dibattito pubblico (art. 4).

La proposta di legge ha inteso garantire la terzaità del soggetto regolatore del procedimento del dibattito pubblico e di processi di partecipazione, individuando nella figura del Garante regionale, scelto dal Consiglio regionale su proposta del Consiglio delle Autonomie Locali.

Questa scelta non incide sui costi della pubblica amministrazione in quanto il Garante si avvale delle strutture della Regione e degli Enti regionali.

Il raccordo costruito tra l’istituzione Regione e il sistema degli Enti locali attraverso il ruolo del Consiglio delle Autonomie e il protocollo di intesa tra Regione ed Enti locali vuole sottolineare come i processi partecipativi siano una risorsa del territorio per il suo autogoverno e non una ennesima sovrastruttura burocratica.

IN questa direzione va letto l’obbligo tassativo che il procedimento di dibattito pubblico o i processi di partecipazione non possono mai diventare un pretesto per allungare i tempi di realizzazione di un progetto.

 

Capo I

Articolo 1

(Principi)

La Regione Lombardia riconosce la partecipazione alla elaborazione e alla formazione delle politiche regionali e locali come espressione del diritto della cittadinanza.

La Regione promuove forme e strumenti di partecipazione democratica al fine di perseguire i seguenti obiettivi;

rinnovamento dalla democrazia rappresentativa e delle sue istituzioni integrandole con politiche e processi e strumenti della democrazia partecipativa;

favorire e regolare la partecipazione affinché le persone da soggetti amministrati diventino soggetti attivi capaci di avere cura dei beni comuni: territorio, ambiente, legalità, sicurezza, salute, istruzione, servizi pubblici, gestione del tempo, infrastrutture;

promuovere la partecipazione come forma ordinaria di amministrazione e di governo della Regione ad ogni livello dell’amministrazione

rafforzare, con la partecipazione attiva dei cittadini, la capacità di costruzione, definizione ed elaborazione delle politiche pubbliche;

favorire una più alta coesione sociale attraverso la diffusione delle pratiche partecipative e la valorizzazione di tutte le forme di impegno civico;

attuare il principio costituzionale della sussidiarietà (art.118) promuovendo l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli ed associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale;

contribuire alla parità di genere;

favorire l’inclusione dei soggetti deboli e l’emersione di interessi diffusi o scarsamente rappresentati;

valorizzare i saperi le competenze e l’impegno diffuso nella società;

creare a favorire nuove forme di scambio e comunicazione tra le istituzioni e la società;

promuovere la diffusione delle migliori pratiche di partecipazione e i relativi modelli;

favorire la qualificazione della pubblica amministrazione e dei suoi operatori al fine di rinnovare la cultura, le relazioni e le modalità di interlocuzione della pubblica amministrazione nel rapporto con la cittadinanza;

favorire la partecipazione, anche d’intesa con gli enti locali, senza che, in nessun caso, l’adozione delle procedure di partecipazione possa incidere sui tempi fissati dalla legge per la conclusione dei procedimenti amministrativi;

Nella definizione dei programmi regionali, per progetti di pari priorità, la Regione privilegia quelli per i quali è previsto o si è svolto un processo partecipativo secondo le modalità previste dalla presente legge.

Articolo 2

(Il diritto alla partecipazione)

Hanno diritto di accedere ai processi di partecipazione tutte le persone, le associazioni, gli enti locali, le imprese proponenti il progetto o responsabili dell’attuazione, che siano destinatari di scelte contenute in un atto regionale o locale di programmazione generale o settoriale, o di atti progettuali e di attuazione in ogni campo di competenza regionale esclusiva o concorrente.

E’ altresì garantito il diritto di cui al comma 1, del presente articolo, nei confronti di opere di competenza nazionale per i quali la Regione o gli enti locali debbano esprimere un parere non meramente tecnico.

Possono intervenire ai processi di partecipazione popolare alla elaborazione delle politiche regionali:

i cittadini regolarmente residenti nel territorio interessato da processi di partecipazione;

i cittadini nati nella Regione o residenti all’estero quando si trovano in Regione;

altre persone, anche su loro richiesta, che hanno interesse rispetto al territorio o all’oggetto del processo partecipativo e che siano ammesse alla partecipazione secondo le procedure previste dalla legge.

Articolo 3

(Organizzazione e gestione del Dibattito pubblico e partecipazione)

La Regione individua i procedimenti e gli strumenti della partecipazione alla formazione delle politiche regionali e locali:

Il dibattito pubblico sui grandi interventi di competenza diretta o concorrente della Regione e degli enti locali, sui progetti di Competenza statale per i quali è previsto parere non meramente tecnico delle Regione o degli enti locali;

Il sostegno regionale ai processi di partecipazione per la valutazione di politiche pubbliche o di interesse generale;

Il Garante regionale per la partecipazione di cui all’articolo 13 della presente legge.

Articolo 4

(Sessione annuale per la partecipazione)

l’analisi e il programma dei processi coordinati di inclusione partecipativa e di semplificazione procedurale sono discussi in un’apposita sessione annuale sulla partecipazione dal Consiglio regionale.

La sessione è aperta da una proposta di risoluzione, presentata all’Aula dal referente della Commissione competente per gli affari istituzionali, contenente il programma delle iniziative di dibattito pubblico e dei processi di partecipazione, redatta sulla base della relazione annuale del Garante regionale per la partecipazione, di cui all’articolo 15, lettera d., dalle indicazioni della Giunta regionale e quelle del Consiglio delle autonomie.

la risoluzione è accompagnata da una relazione sulla partecipazione nel territorio regionale; da un’analisi dei processi di partecipazione in atto e da eventuali proposte correttive.

L’Assemblea approva il programma delle iniziative di partecipazione, definisce gli indirizzi e i criteri per l’assegnazione delle risorse.

 

Capo II

Il dibattito pubblico

sui grandi interventi della programmazione regionale

Articolo 5

(Interventi regionali rilevanti)

Per gli interventi con rilevanti impatti di natura ambientale, territoriale, sociale ed economica, di cui alla lettera d), comma 1, articolo 3 della presente legge, previsti negli strumenti di programmazione della Regione o proposti da altri soggetti si può organizzare un dibattito pubblico sugli obiettivi e le caratteriste dei progetti nella fase antecedente agli atti amministrativi inerenti il progetto preliminare.

Il Dibattito pubblico può essere organizzato anche nelle fasi successive a quelle previste dal comma 1 soltanto su richiesta del soggetto cui compete la realizzazione.

Articolo 6

(Richiesta di dibattito pubblico)

la richiesta di organizzare un dibattito pubblico può essere avanzata da:

il soggetto proponente l’intervento di cui all’articolo 4, comma 1;

il soggetto che contribuisce alla realizzazione dell’intervento;

gli enti locali territorialmente coinvolti o che richiedono di essere coinvolti;

il Consiglio delle autonomie locali, (art. 54 dello Statuto d’Autonomia della Lombardia)

almeno il 5 per mille dei cittadini residenti nella regione che abbiano compiuto i 16 anni, anche su iniziativa di comitati o associazioni.

Nel caso che la procedura di richiesta sia effettuata ai sensi della lettera e) la richiesta contiene l’indicazione di un massimo di 5 delegati dei proponenti.

Il Garante, di cui all’articolo 13 della presente legge, decide con atto motivato entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, dopo aver acquisito il parere soggetti interessati; la carenza dei pareri entro i termini previsti non osta la decisione del Garante;

Ai fini dell’accoglimento della domanda il Garante valuta la rilevanza dell’impatto dell’intervento, verifica che non siano stati adottati atti amministrativi inerenti il progetto preliminare, può chiedere ai proponenti approfondimenti e documentazione di carattere tecnica sul progetto su cui si intende attivare il processo partecipativo.

Articolo 7

(Apertura delle procedure del dibattito pubblico)

Con l’atto motivato che accoglie la richiesta di dibattito pubblico, il Garante dispone la procedura del dibattito pubblico e a tal fine:

stabilisce il limite massimo della durata del dibattito, non superiore a 3 mesi;

organizza le fasi del dibattito in modo da garantire la massima informazione, promuovere la partecipazione, la parità di espressione di tutti i punti di vista e l’accesso a tutte le fasi della discussione;

nomina il responsabile del dibattito pubblico e ne definisce i compiti.

L’atto di cui al comma 1 è pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione e comunicato alla commissione consiliare competente.

L’apertura del dibattito pubblico sospende l’adozione o l’attuazione degli atti amministrativi di competenza regionale connessi all’intervento sul quale è stata attivata la procedura di dibattito pubblico.

Per gli atti amministrativi di competenza degli enti locali, la sospensione di cui al comma 3 opera nel caso in cui gli enti stessi abbiano sottoscritto con l’amministrazione regionale il protocollo d’intesa di cui all’articolo 17.

Articolo 8

(Conclusioni del dibattito pubblico)

Al termine del dibattito pubblico il responsabile del dibattito consegna all’Autorità un rapporto che riferisce del processo adottato e degli argomenti che sono stati sollevati nel corso del dibattito e delle proposte conclusive cui ha dato luogo.

Il Garante verifica il corretto svolgimento del processo partecipativo, prende atto del rapporto e lo rende pubblico.

Entro due mesi dalla pubblicazione del rapporto, il soggetto proponente dichiara pubblicamente se intende:

rinunciare al progetto o presentarne uno alternativo;

proporre modifiche al progetto, indicando quelle che intende realizzare;

continuare a sostenere il medesimo progetto sul quale si è svolto il dibattito pubblico, argomentando motivatamente le ragioni di tale scelta.

Il Garante assicura, anche mediante la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della regione, adeguata pubblicità al rapporto del dibattito pubblico e alle dichiarazioni del comma 3, che vengono portati a conoscenza anche dei consigli elettivi interessati.

La pubblicazione della dichiarazione di cui al comma 3 fa venire meno la sospensione degli adempimenti amministrativi regionali o locali relativi al progetto.

Capo III

processi di partecipazione

Articolo 9

(Soggetti e tipologie di sostegno)

Possono presentare domanda di sostegno a propri progetti partecipativi diversi dal dibattito pubblico sui grandi interventi del capo II:

le seguenti percentuali minime di residenti in ambiti territoriali di una o più province, comuni, circoscrizioni comunali, entro i quali è proposto di svolgere il progetto partecipativo, raggiunte anche su iniziativa di associazioni e comitati:

il 5 per cento fino a mille abitanti;

3 per cento fino a cinquemila abitanti;

il 2 per cento fino a quindicimila abitanti;

l’1 per cento fino a trentamila abitanti;

lo 0,50 oltre trentamila abitanti.

enti locali, singoli e associati, anche con il supporto di cittadini, residenti e associazioni;

istituti scolastici, singoli o associati, a seguito di deliberazione degli organi collegiali, anche con il supporto di cui alla lettera a).

Le domande sono presentate entro 120 giorni dall’inizio del progetto

Un’impresa può presentare domanda di sostegno ad un processo partecipativo solo su proprie progettazioni o interventi che presentino un rilevante impatto di natura ambientale, sociale od economica nel territorio interessato e con il supporto dei soggetti di cui al comma 1, lettera a).

Il sostegno dei progetti ammessi dall’Autorità può comprendere anche uno soltanto dei seguenti interventi, come definiti ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera d):

sostegno finanziario;

supporto metodologico;

assistenza nella comunicazione.

Articolo 10

(Requisiti di ammissione)

L’Autorità ammette i progetti partecipativi che presentano i seguenti requisiti:

l’oggetto del processo partecipativo è definito in modo preciso;

l’indicazione della fase del processo decisionale relativo all’oggetto del processo partecipativo;

tempi certi di svolgimento, con una durata complessiva non superiore a tre mesi, con possibilità di proroga per casi motivati ammessi dall’Autorità e per non oltre tre mesi;

strumenti e metodologie partecipative congruenti con le finalità del processo e del contesto in cui si svolge;

gestione del processo affidata a un soggetto neutrale e imparziale o comunque modalità di gestione del processo partecipativo che assicurano neutralità e imparzialità;

inclusività delle procedure, con particolare attenzione alle condizioni che assicurano la piena parità di espressione di tutti i punti di vista e di eguaglianza nell’accesso ai luoghi e ai momenti di dibattito;

inclusione di gruppi sociali o culturali diversi;

azioni specifiche per diffondere il massimo delle informazioni anche tecniche tra tutti i cittadini sia prima dell’inizio del processo partecipativo, sia durante e sia dopo;

una previsione delle spese del processo partecipativo proposto;

indicazione della persona fisica responsabile degli adempimenti.

Nel caso di progetti partecipativi la cui natura e finalità richiedono lo svolgimento in tempi superiori a quanto indicato nel comma 1, lettera c), costituisce condizione di ammissione l’indicazione precisa dei tempi e delle fasi di articolazione del processo proposto.

Le domande degli enti locali sono ammesse se presentano, oltre ai requisiti elencati nel comma 1, i seguenti ulteriori requisiti:

dichiarazione con cui l’ente si impegna a tenere conto dei risultati dei processi partecipativi o comunque a motivarne il mancato o parziale accoglimento;

adesione al protocollo Regione-Enti locali di cui all’articolo 17;

accessibilità di tutta la documentazione rilevante per il processo partecipativo;

messa a disposizione del processo di risorse proprie, finanziarie e organizzative;

quando si tratta di strumenti di pianificazione territoriale e di atti di governo del territorio.

Articolo 11

(Criteri di priorità)

Tra le domande ammesse sulla base dei requisiti indicati all’articolo 10, il Garante valuta come prioritari i progetti che:

hanno per oggetto opere o interventi che presentano un rilevante impatto potenziale sul paesaggio o sull’ambiente;

hanno svolgimento su territori che presentano particolari situazioni di disagio sociale o territoriale;

si fanno carico di agevolare, attraverso spazi, tempi e luoghi idonei, la partecipazione paritaria di genere;

prevedono il coinvolgimento di soggetti deboli o svantaggiati, compresi i diversamente abili;

sono sostenuti da un numero consistente di richiedenti, oltre la soglia minima dell’articolo 9, comma 1, lettera a);

adottano forme innovative di comunicazione e di interazione con gli abitanti che consentono a questi ultimi di interloquire attivamente nelle diverse fasi del processo.

Quando la domanda è presentata da enti locali, il Garante valuta come prioritari i progetti che, oltre a quanto stabilito dal comma 1:

si propongono di dare continuità, stabilità e trasparenza ai processi di partecipazione nelle pratiche dell’ente locale o che, con i medesimi scopi, costituiscono applicazione del regolamento locale sulla partecipazione;

presentano una dimensione integrata e intersettoriale;

sono presentati in forma associata da parte di più enti locali;

rendono disponibile in via telematica tutta la documentazione rilevante per il processo partecipativo, comprese versioni sintetiche e divulgative;

offrono forme di comunicazione, anche in via telematica, gratuita e periodica delle attività dell’ente locale e sui processi partecipativi in corso;

si propongono di contribuire ad uno sviluppo locale equo e rispettoso dell’ambiente.

Articolo 12

(Ammissione e modalità di sostegno)

l Garante provvede all’ammissione dei progetti partecipativi con atto motivato entro trenta giorni dalla presentazione della domanda e ha facoltà di:

condizionare l’accoglimento della domanda a modifiche del progetto finalizzate a renderlo più compiutamente rispondente ai requisiti di ammissione ed ai criteri di priorità;

indicare modalità di svolgimento integrative anche riguardo al territorio e agli abitanti da coinvolgere, con eventuale necessità di integrare il numero delle firme;

richiedere il coordinamento di progetti simili o analoghi indicandone le modalità;

differenziare o combinare le diverse tipologie di sostegno regionale, tenendo conto delle richieste.

Quando esamina progetti proposti da cittadini, residenti, istituti scolastici, imprese ovvero da enti locali nel caso in cui i risultati del processo partecipativo concernono competenze di altri enti, il Garante tiene conto del parere dell’amministrazione competente e ne accerta la disponibilità a considerare i risultati dei processi partecipativi o, in alternativa, a motivarne il mancato o parziale accoglimento.

Il sostegno ai progetti ammessi, nell’ambito delle disponibilità e degli indirizzi fissati dal Consiglio regionale nella sessione annuale, è:

rateizzato, anche con una quota di anticipo;

subordinato alla presentazione:

dei rapporti periodici e finali del processo partecipativo;

della documentazione analitica dei costi;

sospeso, sino alla avvenuta regolarizzazione, nei modi e termini definiti in sede di ammissione, dei requisiti e degli elementi costitutivi dei criteri di priorità;

soggetto a decadenza e restituzione in caso di inosservanza insanabile delle condizioni di ammissione.

La pubblicazione della dichiarazione di cui al comma 3, lettera d. fa venire meno la sospensione degli adempimenti amministrativi regionali o locali relativi al progetto.

 

Capo IV

Il Garante per la partecipazione

Articolo 13

(Garante regionale per la partecipazione)

Il Garante regionale per la partecipazione è organo monocratico il cui titolare è individuato in una figura competente nell’ambito del diritto pubblico, delle scienze politiche o di comprovata esperienza nelle metodologie e pratiche partecipative.

Articolo 14

(Nomine e durata in carica)

Il Garante è nominato dal Consiglio regionale all’inizio di ogni legislatura regionale e dura in carica fino alla scadenza della stessa.

Al Garante si applicano i requisiti di ineleggibilità, incompatibilità e conflitti di interesse previste dalla legge regionale in materia di nomine di competenza della Regione.

Il Consiglio delle autonomie locali entro 30 giorni dal suo insediamento propone al Presidente del Consiglio una rosa di non meno di 5 candidati aventi i requisiti di cui all’articolo 13.

Il Presidente del consiglio sottopone alla commissione consiliare competente per gli affari istituzionali le proposte di candidatura, la quale verificati il possesso dei requisiti, procede all’audizione di candidati e propone con voto unanime al Consiglio il candidato ritenuto idoneo.

In caso di mancata unanimità, la Commissione trasmette all’Ufficio di Presidenza del Consiglio l’elenco dei candidati idonei, il quale entro trenta giorni propone al Consiglio un massimo di tre candidati per la nomina.

Articolo 15

(Funzioni)

Il Garante

valuta e ammette le proposte di dibattito pubblico sui grandi interventi di cui all’art 5;

valuta ed ammette al sostegno regionale i progetti partecipativi di cui all’art. 10;

definisce i criteri e le tipologie di attuazione delle forme di sostegno di cui all’art 12;

cura il rapporto annuale sulla propria attività e lo trasmette al Consiglio regionale; il rapporto annuale riferisce tra l’altro sul rispetto e il grado di attuazione degli esiti dei processi partecipativi adottati;

assicura la diffusione della documentazione e della conoscenza sui progetti presentati e le esperienze svolte;

trasmette i propri atti al Consiglio regionale e agli enti locali interessati.

Articolo 16

(Sede, Struttura, Indennità)

Il Garante ha sede presso il Consiglio regionale.

Il Garante definisce protocolli ed intese con la Giunta regionale e con gli Enti, Agenzie e Società del “Sistema Regione” per attivare le opportune forme di collaborazione e garantire:

I materiali e la documentazione utile per progettare e predisporre i processi di partecipazione su questioni di rilevanza regionale;

Supporto di consulenza metodologica all’elaborazione e alla conduzione dei processi partecipativi;

supporto e garanzia nella comunicazione, anche mediante supporti informatici aperti, e il raccordo con gli uffici del Garante regionale per la comunicazione

la predisposizione e l’implementazione di siti web dedicati ad illustrare l’attività propria e i progetti e le iniziative attinenti la democrazia partecipativa;

la predisposizione e l’alimentazione di siti web dedicati ai processi partecipativi e di dibattito pubblico;

proposte di obbiettivi di qualificazione professionale in materia di partecipazione per migliorare le attività nel rapporto con i cittadini;

la valutazione in itinere ed ex post dello svolgimento dei processi del dibattito pubblico e dei processi partecipativi

Il Garante riceve un’indennità di funzione determinata con delibera dell’Ufficio di Presidenza.

 

Capo VI

Regione ed Enti Locali

Articolo 17

(Protocollo fra Regione ed enti locali)

La Giunta regionale promuove un protocollo di intesa tra enti locali e Regione, aperto a sottoscrizioni anche successive.

La sottoscrizione del protocollo comporta per gli enti aderenti la condivisione dei principi della presente legge, l’accettazione volontaria delle procedure in essa previste, la sospensione dell’adozione o dell’attuazione degli atti amministrativi di propria competenza la cui adozione o attuazione può prefigurare una decisione che anticipi o pregiudichi l’esito del dibattito pubblico o degli altri processi di partecipazione.

Il protocollo può prevedere forme di sostegno regionale anche al di fuori di processi specifici di partecipazione ammessi a sostegno regionale, per ciò che concerne logistica, tecnologie dell’informazione e formazione professionale, privilegiando quegli enti che danno stabilità alle pratiche partecipative; l’adozione di un regolamento sulla partecipazione è indice di tale stabilità.

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